8. Право на свободу информации

Отчетный год не привнес каких-либо заметных изменений в практику реализации этого права. С учетом хорошо известных традиций сама мысль о том, что каждый из нас имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять любым законным путем информацию, не составляющую государственную тайну, сегодня, как и двадцать лет назад, воспринимается многими как некое откровение. Впрочем, некоторые государственные органы, особенно на местах, зачастую тоже имеют об этом праве граждан весьма смутное представление.

В силу этого проблемы доступа к информации возникают порой в самых неожиданных ситуациях.
В апреле отчетного года житель г. Кондопоги Республики Карелия И. обратился к Уполномоченному с жалобой на неправомерные, по его мнению, решения судов.

Как следовало из обращения, в январе отчетного года И. направил в Кондопожский городской суд заявление о признании незаконным бездействия Мещанского районного суда г. Москвы, выразившегося в отсутствии на официальном сайте суда информации, предусмотренной Федеральным законом от 22.12.2008 г. № 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". Кондопожский городской суд принять к своему производству заявление И. отказался, посчитав, что оно не подлежало рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Суд исходил из того, что действия суда и его председателя по исполнению указанного Закона тоже связаны с осуществлением правосудия, за которое для судей предусмотрен особый порядок привлечения к ответственности. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Карелия это решение городского суда подтвердила.

Уполномоченному не известно, зачем заявителю из г. Кондопоги понадобилась информация о Мещанском районном суде г. Москвы. Тем не менее изложенная позиция двух судебных инстанций Республики Карелия, по мнению Уполномоченного, Закону не соответствовала, ибо федеральные законы обязательны для исполнения всеми, в том числе и судьями. В связи с этими соображениями Уполномоченный обратился в Президиум Верховного Суда Республики Карелия с соответствующим ходатайством. Которое было оставлено без удовлетворения со ссылкой на то, что И. не являлся надлежащим субъектом обжалования, ибо не смог объяснить, каким образом отсутствие информации о Мещанском районном суде г. Москвы нарушало его права. Пока суть да дело сроки, установленные для обжалования этих судебных решений, истекли. (См. приложение 2.8.1.)

В качестве постскриптума Уполномоченный хотел бы подчеркнуть, что полномочия суда по обеспечению доступа к информации о своей деятельности не связаны с осуществлением правосудия и относятся к организационным функциям. Соответственно, действия (бездействие) суда, влекущие нарушение права на доступ к информации, могут и должны рассматриваться в порядке гражданского производства.

Весьма распространенным явлением остается отказ органов ЗАГС в предоставлении информации гражданам по их запросам.

В феврале отчетного года к Уполномоченному поступила жалоба Т., жителя станицы Роговская Краснодарского края. Заявитель сообщил о том, что в июле 2011 года в рамках проведения планового научного исследования он обратился в отдел ЗАГС администрации Киквидзенского района Волгоградской области за статистической информацией о количестве смертей, зарегистрированных сельскими советами в ряде населенных пунктов в период с 1929 по 1934 год. В предоставлении этой информации Т. было отказано на том основании, что закон не возлагает на органы ЗАГС полномочия по составлению статистических отчетов. Прокуратурой Киквидзенского района, куда Т. обратился с заявлением о нарушении закона, этот отказ признала законным по тем же основаниям.
Проявив подобающее настоящему исследователю упорство, Т. уже летом 2012 года обратился в прокуратуру Волгоградской области, где получил очередной отказ. На это раз, правда, со ссылкой на то, что запрошенная информация носила конфиденциальный характер, а отказ ее предоставить не затрагивал права заявителя.

И только после вмешательства Уполномоченного прокуратура Волгоградской области свою позицию "подкорректировала": перестала настаивать на обоснованности отказа Т. в запрошенной информации, отметив при этом, что он за ней пока не обращался. Что было по форме правдой: информацию Т. запрашивал устно, а по сути, конечно, чистым издевательством: на его устные просьбы два года исправно приходили официальные письменные отказы. Выходит, отклонить устную просьбу можно, а удовлетворить - нельзя. Так или иначе, Т. заверили в том, что в случае обращения в ЗАГС за архивной информацией о смертности в районе за 1929 - 1934 годы, ему не откажут.

Приведенный пример интересен тем, что в целях восстановления прав заявителя Уполномоченный опирался на положения сразу трех федеральных законов:

- Федерального закона от 15.11.1997 г. № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", в соответствии с которым книги государственной регистрации актов гражданского состояния (актовые книги) подлежат хранению в органах ЗАГС в течение 100 лет со дня составления записи;

- Федерального закона от 22.10.2004 г. № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", установившего 75-летний срок ограничения на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной или семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу его безопасности;

- Федерального закона от 27.07.2006 г. № 152-ФЗ "О персональных данных", не распространяющегося на отношения, которые возникают при организации хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, содержащих персональные данные.

Соответственно, органы ЗАГС обязаны предоставлять гражданам любую имеющуюся у них архивную информацию, не подпадающую под ограничения, которые налагаются указанными федеральными законами.

Опыт показывает, что при работе с жалобами и обращениями граждан у уполномоченных по правам человека может порой возникнуть потребность в доступе и к конфиденциальным сведениям, хранящимся в органах ЗАГС. Статья 24 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" дает ему такую возможность в соответствии с действующим законодательством. Напротив, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации этой возможности лишены, что в ряде случаев серьезно препятствует их работе. В связи с этим заслуживает внимания законодателя внесенный в Государственную Думу в октябре отчетного года законопроект "О внесении изменения в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния", разработанный Уполномоченным по правам человека в Калужской области.

Указанным законопроектом предлагается наделить уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации правом допуска к конфиденциальным сведениям о регистрации актов гражданского состояния. Считая указанный законопроект важным и своевременным, федеральный Уполномоченный надеется на то, что он будет принят в скором времени.

Если соблюдение права на получение информации - это в значительной мере вопрос правоприменения, то право на ее распространение в последнее время сталкивается с препятствиями законодательного свойства. Во второй половине отчетного года в КоАП РФ и в УК РФ появились дополнительные ограничения на этот счет, в частности более обширный перечень тем, публичное обсуждение которых запрещено под страхом административного и уголовного наказания.

Федеральным законом от 29.06.2013 г. № 135-ФЗ в КоАП РФ введена ст. 6.21 "Пропаганда нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних". Федеральным законом от 29.06.2013 г. № 136-ФЗ ст. 148 УК РФ изложена в новой редакции, предусматривающей ответственность за публичные действия, выражающие явное неуважение к обществу и совершенные в целях оскорбления религиозных чувств верующих. Федеральным законом от 28.12.2013 г. № 432-ФЗ в УК РФ включена ч. 3 ст. 137 "Незаконное распространение… информации, указывающей на личность несовершеннолетнего потерпевшего…, повлекшее причинение вреда…". Федеральным законом от 28.12.2013 г. № 433-ФЗ введена статья 280-1 УК РФ "Публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации". На рассмотрении в Государственной Думе находится законопроект "О внесении изменения в статью 13.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", устанавливающий ответственность за распространение в средствах массовой информации и в информационно-телекоммуникационных сетях сообщений и материалов, пропагандирующих культ насилия и жестокости.
В этой связи нелишне напомнить также и о двух существенных обстоятельствах сугубо практического свойства.

Во-первых, и международный, и наш собственный опыт указывают на крайне невысокую продуктивность тактики "ковровых" запретов всего и вся, особенно в сочетании с непропорционально жесткими карательными санкциями за их нарушение. Именно такой тренд стал весьма характерен для законотворческой деятельности в последние два года. Очевидно, что на каждый конкретный случай закон не сочинить. Следует, поэтому, не столько создавать чуть ли не еженедельно "законы по случаю", сколько подумать о том, как повысить качество исполнения уже имеющихся законов. Во-вторых, при нашей склонности превращать едва ли не любую инициативу в громкую кампанию, сопровождающуюся, как водится, "наказанием невиновных и награждением непричастных", есть вероятность того, что кто-то пострадает непропорционально своему деянию. Типичный пример - раздутый сверх всякой меры скандал вокруг кабельного телеканала "Дождь". грозящий его форменным удушением.

В начале января 2014 года в ходе программы, подготовленной приглашенными журналистами, один из них допустил бестактность в передаче, прямая трансляция которой велась и на сайте телеканала. На это сразу обратили внимание редакторы телеканала. Менее чем через час ошибку исправили: бестактный фрагмент передачи с сайта убрали, а всем телезрителям принесли извинения. Процесс, однако, пошел...

Роскомнадзор направил "Дождю" письмо о необходимости соблюдения законодательства о средствах массовой информации, а кабельные операторы, один за другим стали отключать его трансляцию. Молодой телеканал оказался на грани выживания.
Назревал уже, возможно, и адресованный "Дождю" специальный законопроект. Однако, проверка прокуратуры признаков экстремизма в ошибке телеканала не нашла. Другие государственные органы, в том числе Минсвязи России, претензий к нему тоже не высказали. И в то же самое время последний кабельный оператор как бы "по инерции" сообщил о решении отключить телеканал от своей сети.

Невольно возникает предположение о наличии в действиях кабельных операторов признаков сговора, ущемляющего как право телеканала на распространение своей информации, так и право телезрителей на ее получение.
В связи с этим Уполномоченный обратился с соответствующими запросами к руководителям Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, а также Федеральной антимонопольной службы. (См. приложение 2.8.2.)

Согласно Федеральному закону от 28.12.2013 г. № 398-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители могут без всякого суда ограничивать доступ к электронной информации, содержащей призывы к массовым беспорядкам, экстремистской деятельности, а также к участию в массовых мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка.

По мнению Уполномоченного, внесудебный порядок ограничения доступа к информационным ресурсам трудно назвать бесспорным. Ведь такое ограничение должно по идее устанавливаться только путем состязательной процедуры, то есть в суде. Тем более, что предметом ограничения является не просто информация, а деяние, содержащее признаки уголовного преступления (ст. 212 и 280 УК РФ) или административного правонарушения (ст. 20.2.2 КоАП РФ). В итоге получается, что установить факты таких преступлений можно только вступившим в законную силу судебным решением, зато чтобы их пресечь, достаточно решения прокурора. Что-то пошло не так в логике законодателя. Иными словами, норма Закона, позволяющая прокурору во внесудебном порядке ограничивать доступ к информационным ресурсам, представляется Уполномоченному не только избыточной, но и не вполне конституционной.

В своих докладах за последние пять лет Уполномоченный непременно обращался к теме противодействия экстремизму. Причем не только в силу ее особой важности, отрицать которую, увы, не приходится. Но еще и по той причине, что наша практика борьбы с этим общемировым злом нередко оказывается чревата ущемлением прав и свобод человека. Применительно к проблеме защиты права на информацию, немалые сомнения по-прежнему вызывает рассмотрение дел о распространении информации экстремистского толка в порядке особого производства (то есть без участия сторон). По глубокому убеждению Уполномоченного, подобные дела, представляющие собой спор о праве автора (или правообладателя) на распространение своей информации и неограниченного круга лиц на ее получение, должны рассматриваться только в процедуре искового производства, то есть в состязательном процессе. Процедура же особого производства ведет к отрицанию правосубъектности заинтересованных сторон, что нарушает их права, охраняемые Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Конституцией Российской Федерации.

В августе 2012 года жители г. Краснодара С. и А., последователи учения Фалунь Дафа, обратились к Уполномоченному с жалобой на нарушение их конституционного права на свободу мысли, слова и информации.
Из материалов жалобы следовало, что решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 27.10.2011 г. в порядке особого производства было удовлетворено заявление прокурора Краснодарского края о признании экстремистскими и, соответственно, о конфискации канонической книги "Чжуань Фалунь" основателя учения Ли Хунчжи и ряда произведений его учеников.

Обжалование этого судебного решения в Судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда (кассационное определение от 22.12.2011 г.), а затем в Президиуме того же суда (определения от 19.03.2012 г. и от 02.04.2012 г.) к положительному результату не привело.

Изучив материалы дела, Уполномоченный обратился в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, а затем к Председателю Верховного Суда Российской Федерации с ходатайством об отмене состоявшихся судебных решений как незаконных, поскольку они были вынесены без участия сторон, в том числе авторов или владельцев авторских прав на указанные публикации. Судебными решениями, соответственно, от 05.07.2012 г. и от 12.10.2012 г. в удовлетворении ходатайств Уполномоченному было отказано.

В отчетном году Уполномоченный предпринял попытку отыскать правообладателей на публикации последователей учения Фалунь Дафа, признанных экстремистскими. Эта попытка увенчалась успехом. В итоге по материалам дела Уполномоченным была подготовлена жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации.