15. Право на благоприятную окружающую среду

Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2012 г. № 1157 2013 год был объявлен Годом охраны окружающей среды, что можно только приветствовать как свидетельство возрастающего внимания государства к вопросам реализации статьи 42 нашей Конституции, декларирующей право каждого на благоприятную окружающую среду. И, что особенно важно, на информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением. Попутно, конечно, нельзя не усомниться в обоснованности нормы, увязывающей возмещение ущерба исключительно с экологическим правонарушением, факт совершения которого еще надо доказать. Опыт показывает, что государство, как правило, берет на себя возмещение ущерба всем пострадавшим от резонансных природных и техногенных катастроф. Именно такой подход представляется единственно правильным и справедливым: ведь в их возникновении практически всегда есть доля вины государства.

В плане защиты окружающей среды отчетный год оказался в целом обычным: верные решения выносились и необходимые меры принимались, хотя порой с немалым опозданием. Так, в июне отчетного года Председатель Правительства Российской Федерации объявил о закрытии Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК) к 2015 году. Об опасности этого предприятия для экосистемы озера было известно давно, решения о его перепрофилировании принимались и не исполнялись с конца 80-х годов. В 2008 году производство целлюлозы перевели на дорогостоящий замкнутый водооборот, в 2010 году вернулись к куда более дешевому разомкнутому. И наконец пришли к выводу о том, что решение о закрытии предприятия не имеет разумной альтернативы. Исполнение этого решения будет стоить немалых денег, которые, хочется надеяться, найдутся.

Своего рода "локальные" экологические проблемы имеют значительно менее затратные решения. Но все равно не решаются, в основном по причине безответственности конкретных государственных органов и их отдельных должностных лиц.
В своем докладе за 2012 год Уполномоченный отчитался о работе с коллективным обращением жителей четырех микрорайонов г. Воронежа, расположенных в опасной близости к военному аэродрому "Балтимор". Когда открывали аэродром свыше 60 лет назад, закон не требовал создания вокруг него санитарно-защитной зоны. Когда же это требование стало обязательным, окрестная территория была уже застроена, причем некоторые дома и больница оказались совсем рядом с аэродромом, который с недавних пор начали интенсивно использовать. Нарушение права жителей микрорайонов на благоприятную окружающую среду стало фактом. Подтвержденным в том числе заключением Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Воронежской области.

Проблема, однако, состояла в том, что Минобороны России и правительство Воронежской области перекладывали друг на друга ответственность за подготовку и утверждение проекта искомой санитарно-защитной зоны. Возникший правовой тупик препятствовал восстановлению прав жителей и в отчетном году. Интенсивная переписка Уполномоченного с обеими сторонами результата не давала. В итоге Уполномоченный был вынужден в декабре отчетного года обратиться в Роспотребнадзор с просьбой разобраться в ситуации с учетом прав и законных интересов граждан. На момент подписания настоящего доклада ответ еще не поступил. Впрочем, каким бы ни оказался этот ответ, он всего лишь откроет новый этап бюрократического процесса. Тем временем жители четырех микрорайонов Воронежа будут, как и прежде, засыпать и просыпаться под рев самолетов.

Вообще говоря, при решении вопросов защиты прав рядовых граждан на благоприятную окружающую среду обнаруживается весьма любопытная закономерность: чем сильнее и влиятельнее собственник экологически опасного объекта, тем труднее добиться от него сотрудничества.

В отчетном году была продолжена работа по жалобе жителей пяти деревень сельского поселения Луневское Солнечногорского района Московской области. Заявители сетовали на то, что проект строительства новой взлетно-посадочной полосы международного аэропорта "Шереметьево" не предусматривает их отселения из домов, которые после ввода полосы в эксплуатацию окажутся в санитарно-защитной зоне аэропорта.

В декабре 2012 года Уполномоченный с просьбой разобраться в сложившейся ситуации обратился к руководителю Федерального агентства воздушного транспорта. Так и не дождавшись ответа, в апреле отчетного года Уполномоченный направил тому же адресату повторное обращение.

Из ответа, наконец полученного в июне отчетного года, следовало, что проектная документация строительства новой взлетно-посадочной полосы аэропорта "Шереметьево" получила необходимые заключения экспертов, подтверждающие ее соответствие всем санитарно-эпидемиологическим и экологическим нормативам. В частности, проект санитарно-защитной зоны прошел необходимые согласования в Роспотребнадзоре; в сметную стоимость строительства включены затраты на выкуп земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества в дер. Дубровка. Однако затраты на отселение жителей деревни не были предусмотрены. В связи с этим Минтранс России и Росавиация организовали "работу по решению вопроса отселения жителей до ввода объекта в эксплуатацию". С этой целью они провели открытый конкурс на право заключения договора на "выполнение оценочных работ", по результатам которого будут подготовлены предложения о выделении дополнительных средств из федерального бюджета на "проведение мероприятий по отселению жителей".

С немалым трудом разобравшись в хитросплетениях канцелярских формулировок, Уполномоченный констатировал, что строительство не вполне безопасного для экологии объекта начали, так и не решив вопроса об отселении жителей из его санитарно-защитной зоны. В силу этого велика вероятность того, что объект будет введен в эксплуатацию до фактического отселения жителей, то есть с нарушением их права на благоприятную окружающую среду.

Жалобу жителей сельского поселения Луневское пришлось вновь оставить на контроле Уполномоченного.

Согласно ст. 23 Федерального закона от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", "граждане имеют право на получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, состоянии среды обитания...".

Эта норма призвана защитить граждан от пагубного воздействия на среду их обитания со стороны хозяйствующих субъектов. Контроль же за сопряженной с экологическим и эпидемиологическим риском деятельностью хозяйствующих субъектов осуществляет государство, в том числе путем их лицензирования. Работы в этой сфере для государственных органов, а также для экологических общественных организаций немало, особенно с учетом того, что иные хозяйствующие субъекты не проявляют должной сознательности и добросовестности, а в действующем экологическом законодательстве нет-нет да обнаруживаются пробелы.

В октябре отчетного года к Уполномоченному поступило коллективное обращение жителей Свердловской области. Заявители сообщили о том, что при транспортировке и захоронении медицинских отходов нередки случаи загрязнения окружающей среды, связанные с транспортировкой этих отходов не специализированным, а обычным транспортом, и несоблюдением условий их безопасного захоронения.

Рассмотрев обращение, Уполномоченный пришел к выводу о том, что системной причиной возникновения подобных нарушений может быть пробел в действующем законодательстве.

В соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09.12.2010 г. № 163 "Об утверждении СанПиН 2.1.7.2790-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами", последние подлежат сбору, обезвреживанию, транспортировке и захоронению в условиях и способами, безопасными для здоровья людей и окружающей среды. При этом, однако, действующее российское законодательство не предусматривает лицензирования работ по утилизации медицинских отходов. В результате договоры об их утилизации заключаются порой со случайными исполнителями, которые в силу недобросовестности или просто по незнанию могут без надлежащей обработки вывезти медицинские отходы разной степени опасности на обычные полигоны для твердых бытовых отходов.

Для восполнения выявленного пробела в законодательстве в ноябре отчетного года Уполномоченный просил Председателя Правительства Российской Федерации поручить федеральным органам исполнительной власти разработать проект поправок к действующему отраслевому законодательству в целях закрепления в нем положений, предусматривающих специальное лицензирование работ по утилизации медицинских отходов.

В декабре из Минздрава России поступил ответ, в котором сообщалось, что министерство поддерживает предложение о необходимости лицензирования деятельности по обращению с медицинскими отходами. Минздравом России был приведен существующий перечень ограничений, препятствующих развитию указанного процесса (отсутствие целевого финансирования, отсутствие утвержденных нормативов образования отходов, требующих законодательного совершенствования).

Уполномоченный был проинформирован о том, что в настоящее время для рассмотрения на заседании Правительственной комиссии по вопросам биологической и химической безопасности готовятся предложения об изменении нормативной базы по обращению с медицинскими отходами, а также проект Методических рекомендаций по оптимальному использованию современных технологий обезвреживания медицинских отходов . (См. приложение 2.15.1.)
____________________
В контексте обеспечения права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды на контроле Уполномоченного с 2011 года находится вопрос обнаружения и безопасной утилизации двух мощных радиоизотопных термоэлектрических генераторов (РИТЭГ). Долгое время генераторы исправно служили на автономных маяках Тихоокеанского флота, а потом при невыясненных обстоятельствах были утеряны в океане в районе мыса Низкий, что на острове Сахалин. Похоже, их там просто утопили.

В последние годы экологические организации и общественность острова не раз обращались в различные органы исполнительной власти с запросами о местонахождении указанных источников радиационной опасности и о перспективах их обнаружения и утилизации. Внятного ответа получено так и не было. В итоге сахалинцам пришлось обратиться к Уполномоченному с жалобой на бездействие федеральных органов исполнительной власти.

В 2011 году Уполномоченный довел эту тревожную информацию до сведения Президента Российской Федерации. Затем Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации было поручено включить мероприятия по поиску и подъему утерянных РИТЭГов в федеральную целевую программу "Экологическая безопасность России на 2012 - 2020 годы".

К несчастью, указанная целевая программа не предусматривает комплекса мер по ликвидации радиоэкологического загрязнения. В связи с чем Минприроды России обратилось в Государственную корпорацию "Росатом" с предложением о включении указанных мер в профильную федеральную целевую программу "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016 - 2020 годы и на период до 2025 года", концепция которой в настоящее время еще разрабатывается.

В мае отчетного года Уполномоченный просил Минприроды России проинформировать его о судьбе злополучных РИТЭГов. Из полученного в июне ответа следовало, что помимо "Росатома" Минприроды России направило обращение в МЧС России, в чью компетенцию входит предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций на подводных потенциально опасных объектах во внутренних водоемах и территориальных водах Российской Федерации. (Короче говоря, все как в старой сказке: бабка за дедку, дедка за репку…)
На момент подписания настоящего доклада содержательной информации о том, кто и когда сделает что-нибудь для ликвидации потенциального источника радиационной опасности, или хотя бы разъяснит сахалинцам, насколько она велика, у Уполномоченного не было. (См. приложение 2.15.2.)

С начала 2000-х годов к Уполномоченному регулярно поступают жалобы граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС. Заявители сообщают о трудностях, которые возникают при реализации гарантированного им права на помощь со стороны государства. Такие жалобы нередко оказываются обоснованными, но трудными для разрешения. Причина в том, что регулирующее указанное право законодательство содержит порой правовые коллизии, объективно препятствующие вынесению справедливых судебных решений.

Весной 2012 года житель г. Вологды С. и Челябинский областной суд независимо друг от друга обратились в Конституционный Суд Российской Федерации соответственно с жалобой и запросом, поставив под сомнение конституционность п. 7 ст. 17 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 г. № 1244-1 (в ред. от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ) "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Суть проблемы была в том, что указанная норма Закона предусматривала дифференцированный порядок обеспечения жильем "чернобыльцев" и лиц, к ним приравненных, исключительно в зависимости от даты принятия на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Успевшие встать на жилищный учет до 1 января 2005 года получали жилье в размерах и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации, то есть на льготных основаниях. Зато вставшие на жилищный учет после 1 января 2005 года обеспечивались жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации, то есть на общих основаниях. Поскольку Жилищным кодексом Российской Федерации порядок предоставления жилья гражданам указанной категории особо не оговорен.

По мнению заявителей, указанная норма Закона не гарантировала возможности равного предоставления жилья гражданам, подвергшимся воздействию радиации и добровольно выехавшим на новое место жительства (вне зависимости от даты постановки на жилищный учет), приводя тем самым к необоснованным различиям в объеме социальных прав граждан, относящихся к одной и той же категории.

Согласившись с доводами заявителей, Конституционный Суд своим Постановлением от 30 января 2013 г. № 3-П признал упомянутую норму Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой установленный механизм обеспечения жильем социально уязвимых лиц равным образом не гарантирует принятия их на жилищный учет в качестве нуждающихся.
Во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации был принят Федеральный закон от 21.12.2013 г. № 373-ФЗ "О внесении изменения в статью 17 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". В соответствии с этими изменениями нуждающиеся в улучшении жилищных условий граждане имеют право на обеспечение жильем в размерах и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации независимо от даты постановки на жилищный учет в качестве нуждающихся.

Уполномоченный хотел бы выразить свое удовлетворение в связи с принятием Постановления Конституционного Суда, а также поблагодарить законодателя за оперативное реагирование на него.