17. Право на местное самоуправление

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя Российской Федерации - в отчетном году продолжало испытывать немалые "перегрузки", обусловленные как наследием советского прошлого, так и некоторыми тенденциями политики настоящего. Примерно в равной степени оба эти фактора объективно препятствовали реализации конституционной нормы, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то есть не являются частью ее единой "вертикали". Еще один не менее объективный вызов, с которым сталкивалось местное самоуправление, - склонность иных его руководителей к самоуправству и бесконтрольности в решении вопросов местного значения и в распоряжении муниципальной собственностью.

В декабре 2012 года к Уполномоченному поступило обращение в защиту З., главы муниципального образования Лебяжинское городское поселение Ломоносовского района Ленинградской области. Заявители - группа муниципальных депутатов и работников муниципального дошкольного учреждения - горячо протестовали против "страшных преследований", которым подвергли З., по их словам, "верного служителя партии власти", правоохранительные органы, "посмевшие" объявить его в розыск. Среди особых заслуг З. перед Родиной заявители, в частности, назвали "установку памятника писателю Салтыкову-Щедрину М.Е., осуществленную за счет внебюджетных средств".

Желая уточнить обстоятельства, послужившие поводом для указанного обращения, Уполномоченный попытался связаться с самим З., но сделать этого не смог. В связи с чем в феврале отчетного года Уполномоченный адресовал свои вопросы главе администрации того же муниципального образования.

Летом отчетного года на обращение Уполномоченного пришел краткий, но весьма уклончивый ответ, из которого следовало, что З. находится в отпуске без сохранения содержания сроком на один год и место его нахождения неизвестно. Между тем, согласно информации из общедоступных источников, З., а также главе Ломоносовского района и его заместителю были предъявлены обвинения в совершении таких преступлений, как мошенничество, превышение должностных полномочий, вымогательство и взяточничество.
Применительно к теме местного самоуправления в этой истории привлекают внимание два обстоятельства. Деятельность З. и обоих его вышестоящих подельников не являлась секретом для избирателей, которые, однако, нигде не могли найти на него управы. Задним числом Губернатор Ленинградской области посетовал на то, что действующее федеральное законодательство никак не позволяет ему отстранить от должности главу местной администрации. Таким образом, решение проблемы бесконтрольности руководителей местного самоуправления видится Губернатору в урезании самостоятельности органов местного самоуправления и фактически во включении этих органов в систему государственной власти.

Практика работы Уполномоченного в отчетном году побудила его в очередной раз рассмотреть три требующие особого внимания проблемные зоны законодательства о местном самоуправлении.

Первая - существует в силу крайней размытости положений ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая регулирует процедуры публичных слушаний.

По какому-то странному стечению обстоятельств эта потенциально важная форма участия жителей муниципального образования в обсуждении правил, по которым они могли бы строить свою повседневную жизнь, оказалась наименее продуманной и во многом не работающей. Все, как известно, познается в сравнении. В данном случае очень заметно, что, например, такие формы прямой демократии, как референдум или сход, имеют весьма четкую процедуру проведения, любые их результаты подлежат обнародованию и обязательны к исполнению без утверждения органами государственной власти или местного самоуправления. Менее полно разработана процедура опроса граждан, инициатива в проведении которого отдана муниципальной власти, а результаты являются сугубо рекомендательными. Тем не менее все три указанные формы прямой демократии понятны каждому и просты в употреблении. О публичных слушаниях этого не скажешь. Они должны проводиться для обсуждения проектов устава муниципального образования, его бюджета и программ развития; правил землепользования и застройки, межевания, планировки и благоустройства территории и др. В нештатных случаях публичные слушания могут проводиться по инициативе населения, а также представительного органа и главы муниципального образования. С этим все более или менее ясно, хотя, например, типовой порядок проявления искомой инициативы населением стоило бы, наверное, оговорить более конкретно.

Главные проблемы возникают при организации публичных слушаний и определении их результатов.

В сентябре отчетного года П. из г. Гай Оренбургской области, обратился к Уполномоченному с жалобой на ненадлежащий учет мнения жителей города по вопросу об объединении городского округа Гай с рядом сельских поселений Гайского района.
Из жалобы следовало, что инициатива об объединении указанных муниципальных образований была выдвинута правительством Оренбургской области в сентябре 2012 года. При этом многие горожане восприняли идею объединения негативно, предполагая, что и без того скудные средства городского бюджета будут использованы на нужды сельских поселений и, таким образом, жизнь в городе станет еще труднее.

Отражая настроения своих избирателей, глава администрации г. Гай выступил против объединения города с сельскими поселениями. Напротив, городской Совет депутатов объединение поддержал. В связи с этим группа жителей города инициировала проведение референдума, в чем городской Совет депутатов ей отказал. Этот отказ был затем подтвержден решением городского суда. Кончилось все предсказуемо: со слов заявителя, "мятежного" городского голову обвинили в нанесении ущерба бюджету на сумму 460 тыс. рублей и отстранили от работы. В дальнейшем сумму инкриминировавшегося ему ущерба снизили до 5 тыс. рублей, однако к работе не допустили. А для учета мнения горожан вместо референдума провели публичные слушания, назначив их на рабочее время. В слушаниях приняли участие всего 270 человек, включая работников администрации, депутатов, журналистов. (Население г. Гая составляет около 40 тыс. человек.) Даже в таких "камерных" условиях мнения выступавших на слушаниях жителей разделились. Но городской Совет депутатов все равно принял решение поддержать объединение города с сельскими поселениями.

После интенсивной переписки с властями г. Гай и с областной прокуратурой Уполномоченный констатировал, что требования закона в части проведения публичных слушаний нарушены не были. То обстоятельство, что жителей города представляли на них в основном пенсионеры, ибо остальные были на работе, закону не противоречит. Количество участников слушаний закон не регулирует. А сам факт проведения подобных как бы "публичных слушаний" с точки зрения закона означает, что мнение жителей муниципального образования было должным образом учтено.

В итоге возникает обоснованный вопрос: не являются ли публичные слушания, проводимые, в сущности, без "публики", профанацией? Вопрос этот весьма актуален, поскольку почта Уполномоченного содержит и другие жалобы граждан, которым не удалось прийти на публичные слушания по причине их проведения в рабочее время.

С такой жалобой в июне отчетного года к Уполномоченному обратилась Н. из г. Мытищи Мытищинского муниципального района Московской области. На запрос Уполномоченного из администрации городского поселения Мытищи в сентябре отчетного года поступил вполне ожидаемый ответ. Из которого следует, что упомянутый выше Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит определение дня и времени публичных слушаний к компетенции органа местного самоуправления. А решение Совета депутатов городского поселения Мытищи от 07.12.2006 г. № 16/2 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний" требований об их проведении в определенные дни и время не устанавливает. Может быть, такие требования стоит все же установить?

Куда сложнее представляется другой вопрос - о процедуре определения и учета результатов публичных слушаний. У Уполномоченного нет готового ответа на этот вопрос. Понятно, что проведение публичных слушаний в формате "поговорили - разошлись" особого смысла не имеет. Это не форма прямой демократии, а скорее, обычная фикция участия граждан в обсуждении вопросов местного значения. В связи с этим Уполномоченный был бы рад изучить мнения жителей и работников органов муниципальных образований, а также экспертов.

Другая проблемная зона - процедура выборов в органы местного самоуправления. Сравнительно недавно Конституционный Суд Российской Федерации, согласившись с доводами Уполномоченного, Постановлением от 07.07.2011 г. № 15-П признал не соответствующими Конституции Российской Федерации законоположения, допускавшие применение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в сельских поселениях с малым числом депутатов. За прошедшие годы соответствующие изменения были внесены в уставы муниципальных образований, начали пересматривать и подход к формированию представительной власти в муниципальных образованиях второго уровня - муниципальных районах и городских округах.

В этой связи Уполномоченный считает необходимым вновь обратиться к вопросу прямых выборов на муниципальном уровне. Указанный вопрос не столь однозначен, как может показаться. С одной стороны, Европейская хартия местного самоуправления, являющаяся частью российской правовой системы, постулирует осуществление местного самоуправления советами и собраниями, избранными путем прямого и всеобщего голосования. Тем самым, если отнести представительный орган муниципального района к структуре местного самоуправления, то его формирование должно, видимо, осуществляться только прямыми выборами. С другой стороны, согласно Постановлению Конституционного Суда от 18.05.2011 г. № 9-П, в муниципальных образованиях второго уровня, представительные органы можно формировать и путем опосредованного волеизъявления, то есть голосованием депутатов представительных органов муниципальных образований первого уровня. Как соотнести две эти нормы, Уполномоченный сказать не готов и приглашает к их обсуждению представителей общественности и экспертов.

Крайне спорным элементом в системе местного самоуправления представляется должность главы местной администрации, назначаемого на конкурсной основе выборным органом муниципального образования, и работающего по контракту. Формально этот относительно новый институт призван повысить эффективность управления хозяйством муниципального образования, поскольку, как говорят, наемный управленец более свободен в своих профессиональных решениях, чем тот, кого выбрали сами жители. Подобная логика имеет, наверное, право на существование. Нельзя, однако, забывать о том, что в такой системе управленческих координат получивший поддержку большинства избирателей глава муниципального образования рискует превратиться в некое подобие "зиц-председателя", лишенного распорядительных функций. Как свидетельствует почта Уполномоченного, такие коллизии случаются.

Процедура изменения и преобразования границ муниципального образования - третья проблемная зона законодательства о местном самоуправлении. В соответствии со статьями 12 и 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", изменения или преобразования границ муниципальных образований должны осуществляться с согласия их жителей, выраженного на референдуме, либо на сходах жителей с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Однако при несоответствии муниципальных образований ряду установленных критериев тот же Закон (ч. 3 ст. 84) обязывает органы власти субъекта Российской Федерации обеспечить необходимые изменения в их устройстве.

Выход из, казалось бы, тупиковой правовой коллизии обнаруживается в п. 2.1 ст. 12 того же Закона, гласящего: "Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных поселков и сельских населенных пунктов к территории городских округов, осуществляется с согласия населения указанных поселков и округов, выраженного представительными органами поселений и округов". Это, видимо, означает, что для осуществления искомых изменений границ муниципального образования в согласии населения необходимости нет, достаточно будет заручиться согласием депутатов, на которых в наших нынешних условиях, как известно, всегда найдется управа. Для иллюстрации этого предположения достаточно сослаться на уже рассмотренный выше пример объединения городского округа Гай Оренбургской области с рядом сельских поселений Гайского района. Надо сказать, что, согласно п. 5 ч. 1 ст. 11 упомянутого Закона, "в состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также… территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры". В силу этой нормы присоединение к городскому округу Гай удаленных от него порой на десятки километров сельских поселений было, по всей видимости, невозможно. Но областное правительство решило иначе. Тут-то и помогли упомянутые нормы п. 2.1 ст. 12 и п. 3.1. ст. 13 того же Закона. Получить на объединение согласие у жителей г. Гай было весьма проблематично, зато у городского Совета депутатов согласия добились без труда. Когда их выбирали, вопрос описанной "смычки города и деревни" не стоял. Зато, когда придет время очередных выборов, многие избиратели, вероятно, вспомнят об обиде, которую им нанесли "их" депутаты.

В свете сказанного Уполномоченный считает крайне желательным подумать о внесении в статьи 12 и 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" поправок, которые при решении вопроса об изменении границ или преобразовании муниципальных образований во всех случаях предусматривали бы выяснение мнения (согласие) непосредственно самих жителей указанных образований, а не их представительных органов.