9. Право на объединение

В отчетном году конституционное право на объединение прошло испытание Федеральным законом от 20.07.2012 г. № 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента". В своем докладе за 2012 год Уполномоченный отмечал, что многое в идеологии нового Закона вызвало сомнения у российского правозащитного сообщества. Так, в частности, представлялся небесспорным положенный в основу Закона "житейский" тезис о том, что зарубежные спонсоры выделяют гранты российским организациям только в своих собственных корыстных интересах, априори противоречащих российским. (В рамках такой логики пришлось бы, наверное, признать не отвечающими нашим интересам все зарубежные гранты, выделявшиеся ранее и выделяемые сейчас многим российским государственным органам и общественным организациям.) Немало вопросов возникало и в связи с правовой "размытостью" отдельных норм и понятий названного Закона, отсутствием в нем необходимых механизмов применения, что объективно создает предпосылки для административного усмотрения или, проще говоря, произвола. Новый Закон оперирует двумя ключевыми понятиями - "политическая деятельность" и "иностранное финансирование". При этом:

- к "политической деятельности" отнесено участие в "политических акциях", направленных на изменение "политики" государственных органов и "формирование общественного мнения в указанных целях". Расшифровке это несколько туманное определение почти не поддается. Возникает, однако, предположение, что при большом желании к "политической" может быть отнесена любая общественная деятельность;

- под "иностранным финансированием" понимается получение любых денежных средств из любых зарубежных источников (в том числе, например, от международных организаций с участием России), независимо от характера и назначения конкретного платежа, его размеров, времени предоставления и любых других обстоятельств. В рамках такой безграничной интерпретации перевод из-за рубежа сколь угодно малой суммы (хотя бы 1 у.е.), например, от организации системы ООН, существующей на взносы государств-членов, в том числе и России, будет достаточен для установления факта "иностранного финансирования".

Таким образом, оба ключевых понятия нового Закона содержат явные признаки правовой неопределенности, лишь усугубляемые тем, что Закон предлагает каждой НКО самостоятельно определить, подпадает ли она под его действие, подав в контролирующие органы заявление о включении в реестр "иностранных агентов", действующих в интересах своего зарубежного "хозяина", а не российского общества. Руководитель НКО, не подавший такого заявления по той причине, что иностранным "наймитом" НКО себя искренне не считает, может быть привлечен к серьезной ответственности вплоть до уголовной (ст. 330.1 УК РФ).

Стоит также напомнить, что ни новый Закон, ни принятый для его конкретизации ведомственный акт (приказ Минюста России от 30.11.2012 г. № 233 "О порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента") не предусматривают процедуры исключения из реестра "иностранных агентов", даже после того как конкретная НКО прекратит получение денежных средств из иностранных источников. В силу этого однажды признанная "иностранным агентом" НКО рискует остаться им навсегда.

Как на практике применять новый Закон, поначалу никто отчетливо не понимал. О чем Министр юстиции Российской Федерации откровенно доложил депутатам Государственной Думы в январе отчетного года. Всего полтора месяца спустя искомое понимание вдруг возникло: контролирующие органы, в том числе Минюст России, начали повальные проверки российских НКО, надолго парализовав их уставную деятельность. О причинах проверок не сообщалось, объем запрашивавшихся документов исчислялся тысячами страниц, сроки их представления устанавливались самые жесткие, зачастую невыполнимые. Жалобы НКО на воспрепятствование их работе начали поступать к Уполномоченному.
Изучив их содержание, а также сообщения СМИ, Уполномоченный в конце марта отчетного года довел свою обеспокоенность ситуацией до сведения Президента Российской Федерации. С вниманием восприняв эту информацию, Глава государства попросил

Уполномоченного разобраться в обстоятельствах и законности оснований проводившихся проверок.

Во исполнение просьбы Президента Уполномоченный в апреле - мае отчетного года направил соответствующие запросы руководителям всех участвовавших в проверках органов. Из ответа Генпрокуратуры России усматривалось, что инициатором проверок НКО была именно она, причем осуществляла их в плановом порядке с привлечением других ведомств. Законность подобных прокурорских проверок вызвала у Уполномоченного немалые сомнения. Положениями п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что для проведения прокурорской проверки необходимо наличие одновременно двух факторов:

- прокуратура должна располагать информацией о фактах нарушения норм закона;

- содержание этой информации должно свидетельствовать о том, что соответствующие вопросы не входят в компетенцию других органов и требуют принятия мер непосредственно прокурором.

При этом упомянутый Федеральный закон не содержит положений, позволяющих органам прокуратуры инициировать проверочные мероприятия на основании заранее утвержденных планов или заданий вышестоящей прокуратуры.

В апреле отчетного года руководитель Санкт-Петербургской общественной организации "Общество содействия социальной защите граждан "Петербургская ЭГИДА" ("ЭГИДА") Ш. обратилась к Уполномоченному с жалобой на незаконные, по ее мнению, действия прокуратуры Петроградского района г. Санкт-Петербурга. В рамках "проверки исполнения действующего законодательства" районная прокуратура в лице заместителя прокурора потребовала от общественной организации представить в 5-дневный срок заверенные копии большого числа документов: уставных, финансовых, организационных и пр., всего по 26 позициям.

Желая понять, нарушение каких норм и какого именно закона стало основанием для прокурорской проверки, руководство организации попросило у районной прокуратуры соответствующих разъяснений. Прокуратура просьбу отклонила, указав, что не обязана предоставлять информацию по существу находящегося в производстве дела. Вслед за этим "Эгида" получила из той же районной прокуратуры, на этот раз за подписью и.о. прокурора, требование о предоставлении заверенных копий тех же документов (всего по 20 позициям) за последние три года.

Изучив поступившую жалобу, Уполномоченный пришел к выводу о незаконности действий должностных лиц прокуратуры, ибо последняя не уполномочена проводить проверки по собственному усмотрению, то есть не имея информации о нарушении конкретного закона конкретным лицом. В связи с этим Уполномоченный в начале июня отчетного года направил в Петроградский районный суд г. Санкт-Петербурга заявление о признании действий сотрудников районной прокуратуры незаконными.

Решением Петроградского районного суда от 18.09.2013 г. в удовлетворении этого заявления Уполномоченному было отказано. В ноябре отчетного года еще одним решением того же суда деятельность упомянутой НКО была временно приостановлена. Не согласившись с этим решением, Уполномоченный намерен продолжить отстаивать права этой некоммерческой организации в вышестоящих судебных инстанциях уже в наступившем году.

Не менее неоднозначным оказался и ответ Минюста России, в котором не содержалось сколько-нибудь содержательных разъяснений примененного в новом Законе понятия "политическая деятельность". (Вместо этого в ответе ведомства дословно приводилась соответствующая формулировка Закона, подкрепленная утверждением о том, что из нее, мол, и так все ясно.) Понятие "иностранного финансирования" толковалось Минюстом России буквально - как любое получение денежных средств в любом размере и из любых источников. Также Минюст России недвусмысленно подтвердил, что новый Закон не предусматривает процедуры исключения из реестра "иностранных агентов" тех НКО, которые перестали получать средства из-за рубежа. (См. приложение 2.9.1.)
По получении этих ответов Уполномоченному не оставалась ничего, кроме рассмотрения поступивших к нему жалоб конкретных НКО. Они свидетельствовали о том, что подозревавшиеся в порочащих их связях НКО проверяли не только на предмет регистрации в реестре "иностранных агентов", а по самой полной программе.

В апреле отчетного года к Уполномоченному от исполнительного директора межрегионального общественного фонда содействия развитию гражданского общества "Голос-Поволжье" (МОФ "Голос-Поволжье") К. поступила жалоба на действия Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы №18 по Самарской области. Заявитель сообщил о том, что указанным подразделением ФНС России на основании ст. 89 Налогового кодекса Российской Федерации принято решение № 1 от 21.02.2013 г. о проведении выездной налоговой проверки МОФ "ГОЛОС-Поволжье".

В рамках проверки "налоговики" допрашивали корреспондентов - наблюдателей МОФ "Голос-Поволжье" с целью выяснения сведений личного характера, об их трудовой деятельности, не связанной с МОФ, образовании, контактах с иными общественными организациями, в том числе в других регионах страны и т.д. Строго говоря, такая информация никак не относилась к предмету проверки налогового органа. В связи с этим обстоятельством Уполномоченный обратился к руководителю Управления ФНС России по Самарской области за разъяснениями оснований выбора МОФ "Голос-Поволжье" в качестве объекта проверки. В этом Уполномоченному было отказано со ссылкой на налоговую тайну. "Относимость" задававшихся в ходе проверки вопросов к предмету налоговой проверки разъяснена не была. После обжалования полученного ответа в областной прокуратуре удалось выяснить, что проверка в отношении МОФ "Голос-Поволжье" проводилась в рамках скоординированных проверок "взаимосвязанных лиц" - МОФ "Голос-Урал", "Голос-Центр", "Голос-Северо-Запад" и "Голос-Юг". Чем именно связаны эти организации между собой, кроме подозрительного, по мнению УФНС, слова "голос", каковы были основания для их повальных налоговых проверок, а также, кому и зачем понадобились персональные данные их сотрудников, так и осталось неясно.

За период с конца февраля по начало июля отчетного года органами прокуратуры были проверены около тысячи НКО, в результате чего признаки выполнения функций "иностранного агента" были выявлены в деятельности 215. При этом 193 НКО (из 215) действовали как "иностранные агенты" еще до вступления в силу Закона об "иностранных агентах", в связи с чем они ограничились предостережениями. Зато 22 некоммерческие организации были признаны "иностранными агентами", подпадавшими под действие указанного Закона. 13 из них, в том числе "Антидискриминационному центру (АДЦ) "Мемориал" (г. Санкт-Петербург) (о нем речь ниже) были сделаны представления об устранении нарушений закона. В отношении 9 НКО были возбуждены дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Восемь из них смогли доказать в суде, что "иностранными агентами" не являются.

Таким образом, из тысячи проверенных органами прокуратуры некоммерческих организаций к административной ответственности была привлечена только одна. Еще две НКО привлечены к ответственности по аналогичным делам, производство по которым возбуждено Минюстом России. Все три вышеуказанные организации были подвергнуты крупным штрафам, выплатили их, однако "иностранными агентами" себя не признали, посчитав такое клеймо не только не соответствующим действительности, но и оскорбительным.

Как известно, Закон об "иностранных агентах" не относит к "политической" деятельность в области науки, культуры и искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья, социальной поддержки граждан, в том числе инвалидов, защиты материнства и детства, пропаганды здорового образа жизни, физкультуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительности и др. Столь длинный список изъятий из нового Закона вызывает удивление: каково должно быть качество закона, если из-под его действия исключается куда больше видов общественной деятельности, чем под него подпадает. На практике, однако, выяснилось, что, по желанию правоприменителя, и "неполитические" виды деятельности, например, в области защиты растительного и животного мира могут стать "политическими".

Среди 193 российских НКО, которым в отчетном году было направлено предостережение прокуратуры, оказалась некоммерческая организация "Муравьевский парк устойчивого природопользования", уже давно функционирующая в Амурской области. Указанная НКО специализируется на охране журавлей-стерхов и мест их обитания. Что не спасло ее, впрочем, от бдительного ока прокуратуры. Если верить предостережению, направленному 30 апреля 2013 года прокурором Тамбовского района Амурской области, деятельность защитников стерхов является безусловно "политической". Основаниями для такого вывода прокурор счел положения устава НКО, относящего к ее задачам рекомендацию своих представителей для участия в государственных экологических экспертизах, консультирование государственных и негосударственных организаций по вопросам природопользования и даже содействие природоохранным инициативам. На проведение столь очевидно "политической" деятельности защитники стерхов получили два гранта от зарегистрированного в США Международного фонда охраны журавлей на общую сумму в 35 тыс. долларов США. Как говорили в не очень добрые старые времена, комментарии излишни.

К сказанному следует добавить, что, как правило, обжалование предостережений прокуратуры в судебном порядке результата не дает: суды заявленные требования отклоняют со ссылкой на то, что такой акт прокурорского реагирования не налагает на заявителя никаких обязательств.

В приведенном выше примере факт получения НКО денежных средств из иностранных источников был, по мнению Уполномоченного, установлен верно. Проблема же возникла в связи с некорректной интерпретацией правоприменителем понятия "политическая деятельность". В случае же с Ассоциацией некоммерческих организаций "В защиту прав избирателей "ГОЛОС" должным образом, то есть справедливо, рационально и минимально достаточно не были применены оба ключевых понятия нового Закона - и "иностранное финансирование", и "политическая деятельность".

Постановлением мирового судьи судебного участка № 379 Пресненского района г. Москвы от 25.04.2013 г. "ГОЛОС" привлекли к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ. Решением Пресненского районного суда г. Москвы от 14.06.2013 г. это постановление было оставлено в силе. Проще говоря, "ГОЛОС" был признан "иностранным агентом" и наказан за отказ зарегистрироваться в этом качестве.

При этом, однако, "иностранным финансированием" организации "ГОЛОС" признали один единственный факт - присуждение ей премии Свободы имени Сахарова Норвежским Хельсинкским комитетом. В декабре 2012 года эта премия в размере 7,7 тыс. евро поступила на так называемый "транзитный счет" "ГОЛОСа" в Сбербанке России, а в апреле 2013 года в связи с отказом "ГОЛОСа" ее принять была отправлена обратно перевододателю, что было подтверждено справкой Сбербанка. Здравый смысл и простая логика как будто подсказывают, что искомое "иностранное финансирование" не имело места. Однако Закон об "иностранных агентах", как выяснилось, диктует обратное.

Столь же спорным выглядел и якобы установленный судом "факт" участия "ГОЛОСа" в "политической деятельности". Ее усмотрели в том, что указанная организация, специализирующаяся на наблюдении за выборами, "осмелилась" в инициативном порядке разработать и разместить в сети Интернет некий проект избирательного кодекса Российской Федерации. Строго говоря, Конституция нашей страны не возбраняет гражданам, равно как и их объединениям открыто высказывать свои предложения, направленные на то, чтобы сделать законы государства лучше и эффективнее. Даже в советские времена в этом, пожалуй, увидели бы активную жизненную позицию. В наши дни государственные органы оказались значительно бдительней.

В итоге "ГОЛОС" был вынужден объявить о самороспуске.

К чести российских судей следует сказать о том, что, рассматривая дела об "иностранных агентах", они отнюдь не всегда соглашались с выводами проверяющих органов.

Так, мировой судья судебного участка № 8 г. Санкт-Петербурга своим определением от 27.05.2013 г. возвратил в прокуратуру Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга ее постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 1, 2 ст. 19.34 КоАП РФ в отношении "Антидискриминационного центра "Мемориал" (АДЦ "Мемориал").

При этом мировой судья указал, что, составляя протокол об административном правонарушении, прокуратура, по сути дела, подменила государственные органы, которые были вправе это сделать на основании ст. 28.3 КоАП РФ. Таким образом, мировой судья пришел к выводу об отсутствии у районной прокуратуры оснований для вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Не согласившись с таким решением мирового судьи, прокуратура в июле отчетного года обратилась в Ленинский районный суд г. Санкт-Петербурга с гражданским иском в интересах "неопределенного круга лиц", требуя обязать АДЦ "Мемориал" зарегистрироваться в реестре "иностранных агентов".

В своем исковом заявлении прокуратура подчеркнула, что хотя действующее российское законодательство не конкретизирует понятие "политическая деятельность", его можно определить путем "анализа и сопоставления норм..., регулирующих политическую деятельность". Применив такой "аналитико-сопоставительный" метод, прокуратура пришла к выводу о том, что "политическая деятельность" АДЦ "Мемориал" состояла, в частности, в подготовке в ноябре 2012 года для Комитета ООН против пыток доклада "Цыгане, мигранты, активисты: жертвы полицейского произвола" общим тиражом 400 экземпляров (в том числе 300 - на английском языке и 100 - на русском). Не обошла прокуратура вниманием и то, что указанная публикация содержала критические оценки ряда норм российского законодательства, а также рекомендации по его изменению.

По мнению Уполномоченного, подготовка для уставных органов ООН независимых докладов и рекомендаций по проблемам защиты прав человека является вполне легитимной частью работы любой правозащитной организации. Квалификация подобных докладов как разновидности "политической деятельности" не может быть признана обоснованной или уместной.

Но Ленинский районный суд г. Санкт-Петербурга своим решением от 12.12.2013 г. исковые требования прокурора Адмиралтейского района полностью удовлетворил, обязав АДЦ "Мемориал" подать заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции "иностранного агента".

Согласившись с прокуратурой в том, что действующее законодательство не содержит четкого и однозначного определения понятия "политическая деятельность", суд применил упомянутый "аналитико-сопоставительный" метод и пришел к следующему выводу: "организация, тем или иным способом нацеленная на формирование общественного мнения по каким-либо вопросам жизни общества, а также выражающая мнение лиц по вопросам общественной жизни, доводящая эти мнения до сведения широкой общественности и органов государственной власти, признается участвующей в политической деятельности".

Со своей стороны, Уполномоченный считает, что именно такая сугубо произвольная и притом всеохватная интерпретация понятия "политической деятельности" свидетельствует о несовершенстве Закона об "иностранных агентах". Ведь, применив эту интерпретацию, к "политической" пришлось бы отнести все виды общественной деятельности.

Обобщив вчерне практику применения Закона об "иностранных агентах" в отчетном году, Уполномоченный пришел к выводу о том, что ее многочисленные издержки - это не вина, а скорее, беда правоприменителя. В своем нынешнем виде Закон слишком несовершенен, не работает так, как ожидалось, и в силу этого нуждается в переработке. В июне отчетного года Уполномоченный изложил свои наблюдения на этот счет Президенту Российской Федерации. Кроме того, в августе отчетного года, рассмотрев поступившие к нему заявления руководителей четырех российских НКО, Уполномоченный обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой признать ч.1 ст. 19.34 КоАП РФ во взаимосвязи с п. 6 ст. 2 и п.7 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 13 (части 1 - 4), 19 (части 1,2), 30 (части 1), 45, 46 (части 1,2), 55 (части 3) и не отвечающими принципам:

- равенства общественных объединений;

- формальной определенности закона;

- соразмерности вводимых им ограничений. (См. приложение 2.9.2.)

В конце января 2014 года Конституционный Суд назначил дату слушаний - 6 марта 2014 года.