5. Право на свободу передвижения

В отчетном году продолжился по нарастающей начатый еще в 2012 году процесс модернизации российского миграционного законодательства. Так, в Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" было внесено в 2012 году - 6 поправок, в 2013-м - 16, а в Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в 2012 году - 5 поправок, в 2013-м - 11. При этом, однако, выявились две общие особенности законотворчества в сфере миграции.

Постоянное изменение миграционного законодательства делает его объективно трудным для исполнения: гости России зачастую не успевают приспособиться к новым требованиям, а отдельные сотрудники российских контролирующих органов этим порой пользуются к немалой личной выгоде. Миграционное законодательство постепенно становится не только более сложным, но также и более жестким, запретительным.

В конце отчетного года по горячим следам событий в московском районе Бирюлево Западное в Государственную Думу было внесено еще 9 миграционных законопроектов разной степени адекватности. Некоторые из них были приняты к рассмотрению, другие - отклонены или на момент подписания настоящего доклада - еще ждали своего часа. Однако все представленные законопроекты носили ярко выраженный "запретительный" характер и в этом смысле вполне вписывались в отмеченный выше тренд.

Как представляется, назрела потребность в кодификации всего массива миграционного законодательства с целью его упрощения и либерализации. Наработки такого рода имеются: федеральные законы о проведении в нашей стране крупных международных мероприятий (таких, как саммит АТЭС в г. Владивостоке, Олимпийские и Паралимпийские игры, предстоящий чемпионат мира по футболу 2018 года) весьма существенно упрощают порядок миграционного учета иностранцев, прибывающих на них или привлекаемых к их подготовке. Так, например, численность последних не квотируется.

Рассуждая сугубо гипотетически, распространение норм указанных выше федеральных законов на всех иностранных трудовых мигрантов при строгом соблюдении их права на труд в нормальных условиях и на вознаграждение за него без дискриминации позволило бы вывести многих из них из "тени", превратив из злостных нелегалов в законопослушных налогоплательщиков.

В целом миграционное законодательство должно, видимо, содержать оптимальный минимум реально исполнимых ограничений. И, конечно, не должно содержать избыточные нормы, утратившие свою регулирующую функциональность, но сохранившие коррупционную емкость. Так, например, для предотвращения неконтролируемого притока иностранных трудовых мигрантов в наши "нерезиновые" мегаполисы крайне важны положения п. 5 ст. 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", согласно которым они не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им разрешено временное проживание. Напротив, п. 2 ст. 11 того же Закона, запрещающий иностранцу по собственному желанию изменять место проживания даже в пределах того субъекта Российской Федерации, где ему разрешено временно проживать, лишен практического смысла, а потому избыточен.

По той же логике, введение визового режима въезда для граждан из стран СНГ явно избыточно, зато норма, позволяющая их въезд только по действующим "заграничным" паспортам с проставлением в них отметок о въезде и выезде, - разумна и, по большому счету, безальтернативна. В том числе потому что позволила бы избавиться от "миграционных карт", которые сегодня продают из-под полы на каждом углу. Идея о том, чтобы обязать всех въезжающих из безвизовых стран приобретать какой-то "миграционный вексель", которым будет потом оплачена их депортация, неосуществима. А вот предложение об обязательном приобретении иностранными гражданами этой категории стандартных российских полисов обязательного медицинского страхования представляется продуктивной. В том числе и потому, что и сами эти полисы, лучше защищенные от подделки, наряду с "заграничным" паспортом могли бы стать еще одним документом, подтверждающим личность мигранта.

Конституционное право на свободу передвижения по России для иностранных граждан начинает действовать с момента их легального въезда в нашу страну, причем с некоторыми изъятиями, установленными законом. Для российских граждан это право действует без всяких изъятий с момента рождения. Свобода жить и работать там, где хочешь и сколько хочешь, не испрашивая на это разрешения властей, - одно из крупнейших завоеваний российской демократии. Люди старших поколений хорошо помнят, сколь жесткой и бесчеловечной была советская система разрешительной прописки, как унизительно было для многих из них клеймо "лимитчика". Тем обиднее им сознавать, что нынешняя система уведомительной регистрации все чаще норовит обернуться все той же советской пропиской.

В мае отчетного года жительница г. Москвы М. обратилась к Уполномоченному с жалобой на отказ органов регистрационного учета зарегистрировать ее в жилом помещении, долей которого она владела. По мнению органов регистрационного учета, эта доля была столь мала, что делала проживание в жилом помещении фактически невозможным.

Уполномоченный обратил внимание на то, что законодательство не предусматривает подобных оснований для отказа в регистрации. Наоборот, согласно ст. 247 ГК РФ, даже небольшая доля в праве собственности на жилое помещение в отсутствие спора между сособственниками позволяет проживать в нем такому участнику долевой собственности. С учетом изложенных соображений Уполномоченный в июне отчетного года попросил Кузьминскую межрайонную прокуратуру г. Москвы дать правовую оценку отказа М. в регистрации. Прокуратура, однако, посчитала отказ М. в регистрации законным на упомянутых, мягко говоря, сомнительных основаниях.

В сентябре отчетного года Замоскворецкий районный суд г. Москвы отказал М. в удовлетворении заявления об обжаловании отказа в регистрации по месту жительства.

Со своей стороны, Уполномоченный сообщил М. о готовности обратиться в вышестоящий суд с ходатайством о пересмотре судебного решения первой инстанции после его вступления в законную силу. Такие свои действия Уполномоченный обусловил получением от М. соответствующей жалобы. Которая на момент подписания настоящего доклада не поступила.

Оценивая правовые аспекты описанной коллизии по гамбургскому счету, нельзя не отметить главного: не основанный на требованиях закона отказ в регистрации превращает саму эту процедуру из уведомительной в разрешительную.

В январе отчетного года Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу законопроект, направленный на усиление ответственности (вплоть до уголовной) за нарушение правил регистрационного учета граждан Российской Федерации и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства. В конце года искомый Федеральный закон от 21.12.2013 г. № 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" был подписан. Строго говоря, каких-то новых правил регистрационного или миграционного учета этот Закон не вводит. Речь идет только об усилении ответственности за их нарушение, причем именно российскими гражданами, а никак не иностранцами. Важно, однако, отметить, что и этот Закон находится в упомянутом выше "запретительном" тренде. Который в перспективе вряд ли окажется более продуктивным, нежели разумная поэтапная либерализация действующих правил регистрационного учета граждан. Целью такой либерализации могло бы стать, например, превращение регистрации по месту жительства или пребывания в подлинно уведомительную процедуру, предусматривающую не столько наказание за ее несоблюдение, сколько социальные и иные "бонусы" за соблюдение. Не стоит ли в этой связи подумать о том, чтобы уравнять в правах российских граждан, проживающих за рубежом, и их сограждан, проживающих в самой России. Первые - могут при желаниивстать на учет в российских консульских учреждениях, в то время как последние обязаны встать на учет в регистрационных органах по месту жительства (пребывания) под страхом наказания.

Помимо правил, прямо регулирующих и зачастую затрудняющих реализацию конституционного права на свободу передвижения, существуют и своего рода косвенные ограничения этого права. Во внешней торговле нечто подобное обычно называют "нетарифными барьерами".

В январе отчетного года группа вынужденных переселенцев из Чеченской Республики, проживающих ныне в других регионах нашей страны, далеко не в первый раз обратилась к Уполномоченному за содействием в получении компенсационных выплат на тех же основаниях и в том же размере, что положены их товарищам по несчастью, проживающим в Чеченской Республике. Заявители считают, что Постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.1997 г. № 510 "О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно" носит дискриминационный характер, ибо эти выплаты оказываются в несколько раз меньше, чем те, что установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.07.2003 г. № 404 "О порядке осуществления компенсационных выплат за утраченное жилье и имущество пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике гражданам, постоянно проживающимна ее территории".

Понятно, что упомянутые правительственные постановления принимались в разное время и в разных обстоятельствах. И все же найти правовое обоснование для дифференциации компенсационных выплат в прямой зависимости от нынешнего места жительства пострадавших не представляется возможным. Говоря объективно, такая дифференциация указанных выплат является формой косвенного ограничения права граждан на свободу передвижения, что недопустимо.

Начиная с 2004 года Уполномоченный неоднократно обращался в Правительство Российской Федерации с предложением об уравнивании сумм соответствующих компенсационных выплат, но поддержки не получил. На последнее такое обращение, направленное в январе отчетного года, уже в марте из Министерства регионального развития Российской Федерации поступил уклончивый ответ. Из него следовало, что по поручению Президента Российской Федерации уважаемое ведомство напряженно готовит свои предложения "по разработке нового порядка оказания государственной поддержки" вынужденным переселенцам из Чеченской Республики еще с осени 2010 года, для чего образовало Межведомственную рабочую группу. Которая в январе отчетного года направила в Правительство Российской Федерации свой "очередной" доклад с "доработанными" предложениями. О содержании очередных "доработанных" предложений ведомство умолчало, обещав лишь внести в них "соответствующие" изменения "после принятия Правительством Российской Федерации решения".

Не удовлетворившись таким ответом, Уполномоченный в октябре отчетного года попросил Минрегион России все же проинформировать его о результатах вышеупомянутых межведомственных усилий. На момент подписания настоящего доклада ответ на это обращение не поступил. (См. приложение 2.5.1.)

Еще одним косвенным ограничением права на свободу передвижения грозят обернуться некоторые положения Федерального закона от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации…", определяющие порядок создания платных дорог. Суть проблемы в том, что Закон не предусматривает четких правил перевода бесплатных дорог в платные. В частности, протяженность альтернативной бесплатной дороги может быть хоть в три раза длиннее платной. Понятно, что ни о какой реальной альтернативе в таком случае речи идти не может: водителей просто принуждают "выбирать" платную дорогу. Которая зачастую остается такой же ухабистой и кривой, как и раньше, когда была бесплатной, ибо действующее законодательство об автомобильных дорогах, определяя порядок их классификации, не содержит требований к транспортно-эксплуатационным характеристикам платных дорог.

Все эти соображения Уполномоченный в августе отчетного года довел до сведения руководителя Федерального дорожного агентства, а в октябре - до сведения Председателя Правительства Российской Федерации. В весьма оперативно поступившем из Минтранса России ответе Уполномоченному любезно разъяснили, как хороши платные дороги и заодно процитировали те самые нормы Закона, на неполноту которых он как раз и обращал внимание. Иными словами, "ответ" из ведомства как бы поступил, но содержательного ответа на обращение Уполномоченного так и не дал. Не встретились ли в этом случае друг с другом две извечные беды России? (См. приложение 2.5.2.)

Не совсем обычный пример косвенного ограничения права на свободу передвижения Уполномоченный почерпнул из обращения российского гражданина Г., постоянно проживающего в Эстонии.

В декабре 2012 года Г. по срочному делу прибыл в Россию по российскому "заграничному" паспорту, намереваясь вернуться домой до истечения в январе 2013 года срока его действия. В России, однако, Г. свой паспорт утерял, о чем немедленно подал заявление в органы внутренних дел. Также Г. обратился в Консульский департамент МИД России, сообщив о том, что его новый российский паспорт уже должен быть выписан консульским отделом Посольства России в Эстонии. В связи с этим Г. просил переслать его новый паспорт в г. Москву, где и выдать, поскольку иначе ни выехать из России, ни въехать в Эстонию он не мог. Возникла нештатная ситуация, из которой КД МИД России нашел простой выход: Г. в его просьбе категорически отказали и рекомендовали оформить паспорт еще раз в ФМС России, собрав все необходимые для этого документы. Последовать этой рекомендации Г. по объективным причинам не мог, превратившись в человека без паспорта, нарушителя паспортного режима.

Придя в себя от недоумения, Уполномоченный обратился к директору КД МИД России, предположив, что с учетом обстоятельств консульский отдел Посольства России в Эстонии мог бы, наверное, все же выслать новый паспорт Г. дипломатической почтой в КД МИД России для вручения его владельцу. В марте отчетного года Г. получил искомый документ в г. Москве и благополучно отбыл домой.

В целом приходится констатировать, что реализация конституционного права на свободу передвижения в отчетном году столкнулась, пожалуй, с более сложными и разнообразными, чем раньше, проблемами объективного и субъективного свойства. Урегулировать которые без разумной модернизации регистрационного и миграционного законодательства, равно как и без совершенствования правоприменительной практики, вряд ли возможно.