13. Право на социальное обеспечение

В связи с целым комплексом унаследованных от СССР социально-экономических причин и идеологических стереотипов, равно как и в силу особенностей постсоветского развития, благополучие миллионов граждан сегодняшней России целиком зависит от помощи государства. Оказание этой помощи является для государства конституционной обязанностью, а ее получение - безусловным правом граждан. С реализацией которого имеется немало проблем, в какой-то своей части объективных: наше государство по-прежнему небогато и не до конца отстроено. Есть, однако, и субъективные проблемы, главным образом порожденные чрезмерной бюрократизацией и непрозрачностью сферы социального обеспечения.

Наиболее отчетливо это проявляется в организации государственной пенсионной системы, постоянно подвергаемой малопонятному для граждан и беспокоящему их реформированию. Население России, как известно, стареет, пенсионеров становится все больше, а средств в Пенсионном фонде России (ПФР) - все меньше. Столь очевидные истины понятны каждому. Дальше, однако, уже сложнее. На чисто бытовом уровне рядовому пенсионеру трудно, например, понять, на какие средства по всей стране построены ультрасовременные здания отделений ПФР, которому этих средств вроде бы не хватает. Более "продвинутые" пенсионеры не могут понять, каким образом рассчитываются их пенсии. Будущие пенсионеры ломают голову, пытаясь разобраться с так называемым "пенсионным калькулятором", беспокоятся о сохранности своих пенсионных накоплений.

В своем предыдущем докладе Уполномоченный ставил вопрос об индексировании пенсионных накоплений, считая их возврат в "чистом виде" гарантированным в соответствии с действующим законодательством. В ходе продолжившегося в отчетном году реформирования пенсионной системы выяснилось, что возврат пенсионных накоплений гарантирован не вполне.

В начале отчетного года Правительством Российской Федерации был одобрен проект закона о перераспределении накопительной составляющей трудовой пенсии, то есть 6% от общей суммы пенсионных отчислений, производимых работодателем за каждого работника 1968 года рождения и моложе. Ранее каждый гражданин по письменному заявлению мог перевести эти средства в любой выбранный им негосударственный пенсионный фонд (НПФ). В том случае, если он этого не делал, средства перенаправлялись ПФР в государственную управляющую компанию - Внешэкономбанк (ВЭБ). В предложенном законопроекте накопления граждан, не заявивших о выборе НПФ, так называемых "молчунов", было решено урезать до 2%, а высвободившиеся 4% направить на выплату пенсий нынешним пенсионерам.

Уже 3 октября 2013 года Правительство России одобрило шесть законопроектов, в том числе лишив незадачливых "молчунов" последних 2% накопительной части их пенсии. Кроме того, неожиданно для многих было решено передать индивидуальные пенсионные накопления всех без исключения граждан за период со второй половины 2013 года по конец 2014 года в ведение ВЭБ. При этом согласия граждан на эту операцию с их пенсионными накоплениями спросить как бы забыли.

Один законопроект касался гарантирования пенсионных прав граждан. Согласно тексту документа все НПФ, подавшие заявление о намерении осуществлять обязательное пенсионное страхование, с января 2014 года должны пройти проверку на соответствие установленным требованиям и получить заключение Центрального банка России. В противном случае они не будут допущены к работе с активами пенсионных накоплений граждан. До завершения этой процедуры, на которую уйдет год, а то и два, управление средствами, находящимися на счетах в НПФ, переходит к ВЭБ.

За период работы осенней сессии часть упомянутых законопроектов была рассмотрена Государственной Думой, другие перенесены на следующую сессию. Были приняты Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 422-ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений", а также Федеральный закон от 28.12 2013 г. № 427-ФЗ "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и статью 1 Федерального закона "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение расходов по выплате страховой части трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца отдельным категориям граждан".

Окончательно запутавшись в хитросплетениях пенсионной реформы, Уполномоченный обратился за разъяснениями к авторитетному эксперту, доктору экономических наук, профессору Е.Ш. Гонтмахеру, мнение которого приводится ниже:
В сентябре 2013 года средний размер трудовой пенсии составил 10 045 рублей, или 34% от средней заработной платы по стране. Между тем согласно Конвенции № 102 Международной организации труда этот параметр должен составлять не менее 40%. Его достижение Россия официально считает своей стратегической целью, хотя саму Конвенцию пока не ратифицировала.

Кроме того, в соответствии с действующим российским законодательством доходы неработающего пенсионера не могут быть ниже прожиточного минимума пенсионера для его региона проживания. Тем самым среди граждан, официально признаваемых бедными, пенсионеров нет. Ежегодно производится индексация пенсий, позволяющая не только сохранить, но в ряде случаев даже увеличить покупательную способность пенсионеров. Государство также продолжает поддерживать предоставляемые пенсионерам льготы - бесплатный проезд на внутригородском общественном транспорте, бесплатное предоставление лекарств по утвержденному списку заболеваний и т.д.

В целом ухудшение экономической и бюджетной ситуации вряд ли затронет положение нынешних пенсионеров.

Основные проблемы российской пенсионной системы связаны с нынешними работниками, которым предстоит выйти на пенсию через несколько лет, а то и десятилетий.

Прежде всего вызывает озабоченность практически ежегодное внесение существенных изменений в пенсионное законодательство. За десять лет, прошедших с момента запуска нынешней пенсионной системы, государство успело:

- поменять возрастные границы для лиц, которым открывают индивидуальные накопительные счета;

- установить максимальный размер заработка, с которого взимаются обязательные пенсионные взносы;

- принять вступающую в силу с 1 января 2015 года норму об увеличении роли трудового стажа как фактора при назначении пенсии;

- неоднократно пересмотреть тарифы обязательных отчислений в Пенсионный фонд.

В 2013 году Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу пакет предложений об очередных новациях в пенсионном реформировании, в частности, о переходе на новые принципы расчета пенсий, о фактической отмене обязательного открытия индивидуальных накопительных счетов и др.

Постоянные изменения "правил игры" только дезориентируют работника, снижая его и без того низкую мотивацию к легализации своих трудовых доходов. Точно такой же эффект это имеет и на работодателей из негосударственного сектора экономики.
В конечном счете практика подобных изменений чревата еще большим затуханием экономической активности (по крайней мере в легальном поле) и ростом рисков, связанных с обеспечением достойной старости нынешним работникам.

Выход из сложившегося положения видится, прежде всего, в возрождении публичного института согласования интересов государства, работников и работодателей при формировании, принятии и реализации решений в пенсионной сфере. Для этого стоило бы вернуться к практике начала 2000-х годов, когда был создан Национальный совет по пенсионной реформе при Президенте Российской Федерации, позволявший наладить поиск взаимовыгодного и социально приемлемого компромисса между всеми основными политическими и общественными силами.

Воссозданному Совету можно было бы поручить разработку свода долгосрочных правил и принципов организации пенсионной системы, изменения в которые вносились бы крайне редко и только после серьезного рассмотрения с участием всех заинтересованных сторон.

Поддерживая предложения эксперта, Уполномоченный приглашает профильные министерства и ведомства к диалогу по существу поставленных им вопросов.

В предыдущем докладе Уполномоченного говорилось, с какими трудностями при назначении трудовой пенсии сталкиваются граждане, которым в силу разных причин не удалось подтвердить отдельные периоды своего трудового стажа. Чаще всего в таких случаях им приходится обращаться в судебные органы в порядке особого производства. Согласно ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 17.12.2001 г. № 173-Ф3 "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", для подтверждения общего трудового стажа до 1996 года можно сослаться на показания двух свидетелей. Однако для подтверждения трудового стажа после 1996 года свидетельские показания не принимаются, а документальные доказательства - не всегда возможны. Есть, правда, прецеденты, когда органы правосудия принимали решения на основании данных Федеральной службы государственной статистики. В целом же судебная практика не вполне единообразна: многим гражданам, оказавшимся в описанном положении, назначают пенсию минимального размера. Решение вопроса видится в законодательном закреплении принципа аналогии, позволяющего исчислять размеры пенсии на основе среднемесячного заработка работников той же специальности с учетом региональных надбавок.

Уполномоченный неоднократно направлял это предложение субъектам права законодательной инициативы, не найдя их поддержки. В апреле 2012 года в целом по смыслу схожий законопроект был внесен в Государственную Думу законодателями Ставропольского края.

Изучив содержание проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Уполномоченный в июле отчетного года обратился к Председателю Государственной Думы с просьбой ускорить его рассмотрение в первом чтении. Согласно полученному ответу, проект предполагалось рассмотреть в ходе осенней сессии. При этом, однако, федеральные законодатели не скрывали скептического к нему отношения, указав, что считают подтверждение индивидуального заработка обязательным и соответствующим принципам пенсионного обеспечения. К тому же выяснилось, что у Федеральной службы государственной статистики данные о среднемесячной начисленной зарплате имеется не по всем отраслям экономики и промышленности и не за все годы.

В итоге законопроект, внесенный Думой Ставропольского края, в октябре отчетного года при рассмотрении в первом чтении был Государственной Думой отклонен. Честно трудившиеся граждане, не по их вине оказавшиеся не в состоянии представить документальные доказательства трудового стажа, будут и впредь довольствоваться минимальной трудовой пенсией, как бы считаясь "не работавшими". Почему-то такое решение законодателей почти не удивляет. (См. приложение 2.13.1.)

Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 29.12.2006 г. № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" назначение и выплата работающим женщинам пособия по беременности и родам, а также ежемесячного пособия по уходу за ребенком осуществляется работодателем по месту работы. Бывает, однако, и так, что на момент ухода женщины в декретный отпуск предприятие или организация, где она работала, уже перестало существовать. На этот случай Закон предусматривает гарантии получения пособия в территориальном отделении Фонда социального страхования Российской Федерации (ФСС). Как все же быть в том случае, когда недобросовестный работодатель - даже на функционирующем предприятии - не производит необходимых отчислений в ФСС, Закон умалчивает. Попавшие в такое "интересное" положение женщины пособия по беременности и родам, а также по уходу за ребенком рискуют не получить.

В июле 2011 года Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с ходатайством о разработке и внесении в Государственную Думу законопроекта о возложении обязанности по выплате страховых пособий непосредственно на ФСС.
В ответе Минздравсоцразвития России, поступившем в августе 2011 года, сообщалось, что в 2012 - 2013 годах в Карачаево-Черкесской Республике и Нижегородской области будет запущен пилотный проект, направленный на отработку механизма выплаты страховых пособий непосредственно территориальными органами ФСС.

Продолжая отслеживать данный вопрос, в июле 2013 года Уполномоченный направил запрос в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации с целью получения информации о предварительных результатах реализации пилотного проекта и его дальнейших перспективах.

В августе отчетного года из Минтруда России поступила информация о том, что география указанного пилотного проекта была существенно расширена. Теперь в нем участвуют уже восемь субъектов Российской Федерации (Астраханская, Курганская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская и Тамбовская области, Хабаровский край и Карачаево-Черкесская Республика). Результаты проведения пилотного проекта ведомство оценило положительно, решив, однако, и в 2014 году продолжить прямые выплаты страховых пособий территориальными органами ФСС в тестовом режиме. (См. приложение 2.13.2.)

В отчетном году продолжилось осуществление государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 г. № 2181-р. Заявленная цель программы - к 2016 году создать условия для беспрепятственного доступа граждан с ограниченными возможностями здоровья к приоритетным объектам и услугам в необходимых сферах жизнедеятельности, а также отработать механизм предоставления услуг по их реабилитации.
К сожалению, по имеющейся информации, во многих регионах страны указанная государственная программа реализуется крайне медленно. По состоянию на конец 2012 года 76 субъектов Российской Федерации представили в Минтруд России проекты своих программ формирования доступной среды. При этом, однако, только 12 субъектов Российской Федерации (Астраханская, Воронежская, Иркутская, Омская, Самарская, Тюменская и Ульяновская области, Хабаровский край, республики Алтай и Саха (Якутия), Карачаево-Черкесская и Удмуртская республики) подготовили программы, соответствовавшие необходимым требованиям. В связи с чем в 2013 году только они смогли принять участие в федеральной программе и получили на эти цели бюджетное финансирование.
Согласно информации Минтруда России, в декабре отчетного года поступившей к Уполномоченному, для участия в 2014 году в федеральной программе были рассмотрены проекты программ 79 субъектов Российской Федерации. 68 из них одобрены. Остальным было рекомендовано доработать программы и повторно представить их в Минтруд России. Из-за невозможности подтверждения финансирования мероприятий региональных программ из собственных бюджетов вообще не будут принимать участие Карачаево-Черкесская Республика и г. Санкт-Петербург.

При таких "ударных" темпах реализации государственной программы возникает серьезное опасение, что к контрольному сроку (2016 год) доступная для лиц с ограниченными возможностями здоровья среда обитания в России так и не появится.
Вплоть до недавнего времени примерно так же обстояло дело и с обеспечением лиц с ограниченными возможностями здоровья техническими средствами реабилитации. Причина была в том, что нормативный правовой акт, определяющий необходимые для этого медицинские показания, просто отсутствовал. Длительные усилия по его составлению увенчались успехом только в начале отчетного года, когда приказом Минтруда России от 18.02.2013 г. № 65н искомый Перечень показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации был, наконец, утвержден. Через полтора месяца этот документ зарегистрировали в Минюсте России.

Еще один чрезвычайно важный вопрос находится на контроле Уполномоченного уже не первый год. Согласно ст. 15 Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" планировка, строительство и реконструкция административных и жилых зданий и сооружений осуществляется с учетом приспособлений для доступа лиц с ограниченными возможностями здоровья. Проще говоря, все здания и сооружения должны иметь пандусы. На практике это требование Закона никогда не соблюдалось с должной строгостью. За 18 лет с момента его вступления в силу немало зданий возведено и принято в эксплуатацию без всяких пандусов. Сейчас ими научились оборудовать административные здания, зато в многоквартирных жилых домах, ставших собственностью жильцов, с этим по-прежнему возникают огромные трудности.

Причина в том, что в соответствии с ч. 2 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и распоряжаются общим имуществом своего дома. Поэтому и вопрос установки пандуса должен решаться на общем собрании собственников. Как показывает анализ поступивших в отчетном году жалоб, согласия на установку пандуса они обычно не дают и, надо признать, имеют на это полное право. Налицо противоречие между нормами упомянутого Закона и Жилищного кодекса Российской Федерации.

В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального закона "О внесении изменений в статью 36 Жилищного кодекса Российской Федерации". Когда и если его примут, отмеченное противоречие будет, наконец, устранено: собственники жилых помещений не смогут возражать против установки пандусов для доступа лиц с ограниченными возможностями здоровья в многоквартирные жилые дома, независимо от формы собственности.