10. Право на свободу собраний

В отчетном году реализация этого важнейшего конституционного права обошлась без серьезных эксцессов: сколько-нибудь значительных столкновений митингующих с полицией зафиксировано не было. В сравнении с 2012 годом несколько снизилась и митинговая активность. Все это позволило Уполномоченному сосредоточиться на анализе "типовых" нарушений законодательства, регулирующего право на свободу собраний.

В соответствии с Федеральным законом от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" реализация права на свободу собраний начинается с направления в орган исполнительной власти или местного самоуправления уведомления о планируемом публичном мероприятии с непременным указанием цели его проведения. Последнее требование, возможно, нелишне: информация о цели предстоящего мероприятия позволит правоохранительным органам лучше подготовиться к исполнению своей главной задачи - обеспечению безопасности его участников, а также закона и порядка в целом. Согласно Закону, никаких других функций процедура подачи уведомления не имеет. На практике же, однако, органы исполнительной власти или местного самоуправления зачастую присваивают себе право запретить публичное мероприятия, заявленная цель которого им не понравилась.

В ноябре 2012 года жители г. Москвы Р., В. и Р. уведомили городское правительство о намерении провести в Новопушкинском сквере митинг с целью "выразить протест против политических репрессий и нарушений прав человека в Российской Федерации". К удивлению организаторов митинга в Департаменте региональной безопасности г. Москвы проведение митинга сочли "недопустимым" в связи с "несоответствием его целей положениям законодательства Российской Федерации". Какие нормы законодательства имелись при этом в виду, неизвестно. Ясно зато, что сотрудники департамента не знакомы с Конституцией Российской Федерации, провозглашающей права и свободы высшей ценностью государства. Так, в частности, каждый имеет право на свободное и публичное выражение своего мнения по любому вопросу, в том числе и по вопросу о соблюдении национальной Конституции. Тем самым попытка городских властей запретить участникам данного митинга воспользоваться этим правом может быть расценена как их принуждение к отказу от своих мнений и убеждений.

Руководствуясь именно таким прочтением положений нашей Конституции и действующего законодательства, Уполномоченный в декабре 2012 года обжаловал решение Департамента региональной безопасности г. Москвы от 16.11.2012 г. в Пресненском районном суде г. Москвы. Решениями Пресненского районного суда от 27.02.2013 г. и Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 28.08.2013 г. в удовлетворении жалоб Уполномоченному было отказано.
Последнее судебное решение к Уполномоченному не поступило, что не позволило продолжить его обжалование. В этой связи в октябре отчетного года Уполномоченный направил в Пресненский районный суд соответствующий запрос, который остался без ответа. В феврале 2014 года Уполномоченный направил еще один запрос на ту же тему председателю того же суда.

В приведенном примере заявленные цели митинга в полной мере соответствовали Конституции и законодательству Российской Федерации. Впрочем, если бы в каком-то другом случае цели публичного мероприятия законодательству, по мнению властей, не соответствовали, это давало бы им основание всего лишь для того, чтобы предупредить организаторов мероприятия о возможном привлечении к ответственности. В целом же, по мнению Уполномоченного, отказ в "согласовании", то есть, в сущности, запрет публичного мероприятия, основанный на предположении властей о несоответствии его заявленных целей законодательству Российской Федерации, является нарушением конституционного права на свободу собраний.

Уведомительный порядок проведения публичного мероприятия, как известно, предоставляет органу исполнительной власти или местного самоуправления право предложить организаторам мероприятия изменить его место или время. Эта норма вполне рациональна: на одно и то же место и время может оказаться несколько уведомлений. Важно лишь понимать, что независимо от лозунгов задача организаторов мероприятия состоит в том, чтобы привлечь внимание к взглядам и требованиям участников. Исходя из этого, организаторы выбирают место и время его проведения. Альтернативное место, предлагаемое властями, должно поэтому быть равноценным, то есть обеспечивать возможность не меньшей публичности, чем первоначально выбранное. Предложение о проведении мероприятия где-нибудь на городской окраине или тем более на огороженном пространстве, например, на стадионе, равноценным, естественно, считаться не может.

Помимо прочего, по какому-то странному стечению обстоятельств организаторы неприятных властям публичных мероприятий вечно опаздывают со своим уведомлением: какое бы место ни выбрали, оно оказывается уже занятым. Причем чаще всего для чего-то нарочито постановочного и несуразного, типа массового забора донорской крови прямо на оживленной улице. В столичных городах от этой практики вроде бы отказались, но в регионах она еще встречается.

В ноябре 2012 года житель г. Ульяновска А. пожаловался Уполномоченному на незаконные действия городских властей, не согласовавших уведомление о проведении в сентябре 2011 года пикета с участием до 150 человек на площади 100-летия со дня рождения Ленина. Отказ в согласовании был обоснован проведением в городе, в том числе и в месте запланированного пикета, некоего "марафона культурных событий".

Главная проблема состояла даже не в надуманном предлоге для отказа, а в сроках отправления мэрией и получения заявителем письма, об этом сообщавшего. Из мэрии оно ушло по почте еще до истечения установленного законом трехдневного срока, однако к заявителю не поступило. Последний же, не получив ответа мэрии, обоснованно расценил этот факт как знак "согласования" своего уведомления и без всяких осложнений провел пикет в первоначально заявленном месте.

За что постановлением мирового судьи судебного участка № 3 Ленинского района г. Ульяновска от 14.12.2011 г. заявитель и был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.2 КоАП РФ (нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования). Обжалование этого постановления в Ленинском районном суде г. Ульяновска (решение от 03.02.2012 г.), председателю того же суда (решение от 30.03.2012 г.), а затем и в Верховном Суде Российской Федерации (решение от 19.07.2012 г.) положительного результата не принесло.

Изучив все материалы жалобы, Уполномоченный пришел к выводу о незаконности принятых по делу А. судебных решений. К сожалению, постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 05.08.2013 г. Уполномоченному было отказано в удовлетворении его ходатайства о пересмотре указанных судебных решений. На поиски справедливости у заявителя ушло без малого два года. В итоге торжество справедливости все равно не наступило. (См. приложение 2.10.1.)

В этой связи Уполномоченный хотел бы обратить внимание на одно важное обстоятельство. Закон требует от органа исполнительной власти или местного самоуправления в течение трех дней со дня получения уведомления о публичном мероприятии довести до организатора обоснованное предложение об изменении места и (или) времени его проведения. Проще говоря, власти обязаны не столько отправить, сколько доставить свой ответ организатору в трехдневный срок. Если же ответ в установленный срок к организатору не поступил, последний вправе считать заявленное публичное мероприятие "согласованным". По мнению Уполномоченного, чтобы избежать разночтений и произвольного толкования судами положений п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в них следовало бы внести соответствующие уточнения.

Согласно ч. 1 ст. 7 указанного Закона уведомление о проведении публичного мероприятия подается в полномочный орган исполнительной власти или местного самоуправления. По "понятиям", однако, бывает и по другому.

В июле отчетного года житель г. Москвы М. обратился к Уполномоченному с жалобой на отказ префектуры ЗАО г. Москвы в "согласовании" шествия последователей вероучения "вайшнавизма" (одно из направлений индуизма) с числом участников до 30 человек на Воробьевской набережной. Целью мероприятия была заявлена вроде бы безобидная пропаганда здорового образа жизни, основанного на духовных ценностях вероучения.

В своем ответе на уведомление заместитель префекта ЗАО г. Москвы сообщил, что "проведение публичного мероприятия… без согласования с балансодержателем территории - Государственным автономным учреждением культуры г. Москвы "ЦПКиО им. Горького" и Государственным природоохранным бюджетным учреждением г. Москвы "Управление ООПТ по ЗАО" не представляется возможным".

Посчитав жалобу заявителя абсолютно обоснованной, а отказ заместителя префекта в согласовании публичного мероприятия незаконным, Уполномоченный в сентябре отчетного года обжаловал его в Кунцевском районном суде г. Москвы. Решением от 29.11.2013 г. суд оставил жалобу Уполномоченного без удовлетворения, указав, что заместитель префекта вовсе не отказывал заявителю в согласовании публичного мероприятия, а лишь рекомендовал провести его в другом месте. По мнению суда, использованная заместителем префекта формулировка "не представляется возможным" отказом не является. Умом не понять, каким аршином измерить лицемерие такого судебного решения.

В январе 2014 года Уполномоченный обжаловал его в Судебную коллегию по гражданским делам Московского городского суда. (См. приложение 2.10.2.)

К сказанному следует добавить, что все публичные территории г. Москвы, в том числе, естественно, и территории "ЦПКиО" и "ООПТ по ЗАО", находятся в исключительном ведении городских властей. На них в данном случае и лежала обязанность урегулировать вопрос проведения заявленного публичного мероприятия с "балансодержателем", коль скоро, по их мнению, это было необходимо. Нетрудно предположить, что лично заместитель префекта ЗАО г. Москвы никогда не слыхал о вероучении "вайшнавизма", (само это слово, возможно, счел непечатным) и на всякий случай пытался шествия его 30 (тридцати) последователей не допустить. Однако субъективные предпочтения должностного лица не могут служить основанием для нарушения Конституции Российской Федерации.

Предельно четко оговаривая перечень требований, предъявляемых к уведомлению о проведении публичного мероприятия, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не устанавливает столь же четкие требования к форме и содержанию ответа органа власти. Быть может, отчасти это объясняется тем, что, строго говоря, уведомительный порядок проведения публичных мероприятий такого ответа не предполагает. Вполне достаточно направить организатору мероприятия обоснованное предложение об изменении его места или времени, если таковые имеются. На практике, как известно, сами органы власти рассматривают ответ организатору мероприятия как полноценное "разрешение" на его проведение. В таких обстоятельствах отсутствие четких требований к ответу органа власти на уведомление о публичном мероприятии чревато административным произволом.

В октябре отчетного года исполнительный директор ООД "За права человека" П. обратился к Уполномоченному с жалобой на действия Департамента региональной безопасности г. Москвы.

Из обращения следовало, что в том же месяце жители столицы Р., Т., Ц. и Ш. направили в мэрию Москвы уведомление о проведении публичного мероприятия в виде шествия, указав его цели, дату, время и маршрут. В полученном заявителями ответе департамента сообщалось о том, что проведение шествия по выбранному ими маршруту якобы "нарушит нормальное функционирование городских структур жизнеобеспечения, создаст препятствия для деятельности хозяйствующих субъектов и движения автотранспорта, ущемит права и интересы граждан, не участвующих в заявленном мероприятии".

Чисто стилистически перечисление всех этих якобы "опасных" последствий заявленного шествия было отчасти похоже на отказ в "согласовании" его проведения. Тем более, что никаких изменений места и времени шествия Департамент не предложил. Но в ведомстве люди грамотные: понимая, что прямой отказ был бы незаконен, они облекли его в неопределенную уклончивую форму. Угадайте, мол, сами, что имелось в виду. А если не угадаете, понесете предусмотренную законом ответственность за проведение несогласованного публичного мероприятия.

В октябре отчетного года Уполномоченный обратился к прокурору г. Москвы с просьбой о проверке законности ответа Департамента региональной безопасности г. Москвы. Однако столичная прокуратура оснований для принятия мер реагирования не нашла, о чем в ноябре и сообщила Уполномоченному.

Приведенный пример побуждает Уполномоченного подчеркнуть, что не отвечающий требованиям правовой определенности ответ органа власти на уведомление о проведении публичного мероприятия создает не предусмотренные ни буквой, ни духом закона ограничения в реализации конституционного права на мирные собрания.

Нарушение этого права может заключаться не только в отказе без должных оснований от "согласования" публичного мероприятия, но и в навязывании самой процедуры "согласования" даже в тех случаях, когда Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" этого не требует.

В докладе Уполномоченного за предыдущий год, а также в разделе "Право на свободу совести" настоящего доклада кратко упоминалось о проблеме, с которой столкнулись верующие одной из конфессий, привлеченные к административной ответственности за организацию своего религиозного мероприятия в арендованном помещении без уведомления властей и согласования с ними места и времени его проведения. Жалобы на это еще в 2011 году поступили к Уполномоченному от последователей вероучения Свидетелей Иеговы из г. Казани - А. и г. Белгорода - Ш. Заявители утверждали, что их религиозные мероприятия являлись собраниями, а потому не требовали подачи уведомления.

Согласившись с этими доводами, Уполномоченный направил в Верховный Суд Российской Федерации ходатайство в защиту А. Получив отказ (Постановление ВС РФ от 26.07.2011 г.), обратился в обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав своих заявителей положениями п. 6 ст. 16 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях". Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 05.12.2012 г. № 30-П, поддержав позицию Уполномоченного, указал, что правовое регулирование, обязывающее во всех случаях при проведении собраний верующих направлять уведомление органам публичной власти, нарушает свободу собраний и деятельности общественных объединений.

В свою очередь, Верховный Суд Российской Федерации своим решением от 12.08.2013 г. удовлетворил поданные в защиту прав указанных заявителей ходатайства Уполномоченного, отменив ранее наложенные на них административные наказания. (См. приложение 2.10.3.)

Как свидетельствует правоприменительная практика, нарушение права на мирные собрания происходит не только на этапе их согласования, но также во время и после проведения. Особую озабоченность вызывает тот факт, что эти нарушения нередко допускаются теми, кто по долгу службы обязан охранять закон и порядок.

В апреле отчетного года житель г. Москвы Б. обратился к Уполномоченному с жалобой на сотрудников правоохранительных органов, воспрепятствовавших в осуществлении его политических прав.

По словам заявителя, в сентябре 2011 года и в мае 2012-го он дважды выходил на одиночный пикет, приуроченный к съездам одной из политических партий. Осуществить пикетирование ему не удалось по причине воспрепятствования со стороны сотрудников правоохранительных органов. Последние в крайне грубой форме, с применением физической силы, доставляли Б. в отдел полиции, откуда его затем выпускали без предъявления каких-либо обвинений.

Для проверки этой жалобы Уполномоченный обратился в прокуратуру г. Москвы. В поступившем в июне отчетного года ответе за подписью и.о. начальника 3 отдела управления по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции прокуратуры г. Москвы факты доставления Б. в отдел полиции Китай-город УВД по ЦАО ГУ МВД России по г. Москве подтверждались. Целью обоих "приводов" называлось проведение с Б. неких "профилактических бесед" о недопустимости нарушений законодательства при проведении пикетирования. Действия полиции прокуратура сочла законными.

Категорически не согласившись с выводами прокурорской проверки, Уполномоченный в июле отчетного года обратился к прокурору г. Москвы с просьбой вернуться к рассмотрению вопроса о нарушении права Б. на свободу собраний. Ничего не ответила городская прокуратура на это обращение. Лишь в октябре отчетного года к Уполномоченному поступило в копии письмо прокуратуры ЦАО г. Москвы от 07.08.2013 г. о передаче обращения для рассмотрения Тверскому межрайонному прокурору г. Москвы.

В январе 2014 года, устав ждать у моря погоды, Уполномоченный обратился к Тверскому межрайонному прокурору г. Москвы с просьбой проинформировать его о результатах рассмотрения обращения. Проще говоря, на "рассмотрение" двух не очень сложных эпизодов из практики московской полиции ушло почти два года, а конца еще не видно. Очень похоже на то, что кое-кто у нас порой кое-кого банально прикрывает.

Между тем ситуация предельно ясная: принудительное доставление на "профилактическую беседу" есть грубое нарушение закона. Применение для этого физической силы - тем более. А осуществление полицией таких действий в тот самый момент, когда объект "профилактики" - гражданин Российской Федерации - реализует свое конституционное право на пикетирование - есть прямое нарушение нашей Конституции.

Резюмируя сказанное, Уполномоченный хотел бы обратить внимание на две общие особенности, присущие всем рассмотренным примерам "типовых" нарушений законодательства о свободе собраний. Первая из них состоит в том, что даже в очевидных ситуациях на рассмотрение подобных нарушений уходят годы. Такую практику вряд ли можно признать нормальной не только потому, что по прошествии столь длительного времени незаконно пресеченное мирное собрание утрачивает всякий смысл. Главное в том, что сами нарушители права на мирные собрания - должностные лица органов исполнительной власти и местного самоуправления, сотрудники полиции и др. - все больше проникаются верой в свою безнаказанность и тем самым поощряются к совершению аналогичных нарушений и впредь. Вторая особенность - предсказуемость судебных решений, принимаемых по делам о нарушении права на мирные собрания. В абсолютном большинстве случаев суды, даже вопреки очевидным фактам, встают на сторону нарушителей, а не пострадавших от них граждан.