11. Право избирать и быть избранным

В период с конца 2011 года по середину 2012 года подозрения в нарушении этого права, обоснованные или надуманные, явились мощным катализатором массовых протестных выступлений, кульминацией которых стали события 6 мая 2012 года на Болотной площади в г. Москве (которые были квалифицированы следствием как "массовые беспорядки"). На этом фоне отчетный год оказался сравнительно спокойным: энергия уличного протеста в основном трансформировалась в судебные иски к нарушителям избирательных прав; в жалобы на неконституционность ряда положений избирательного законодательства в Конституционный Суд Российской Федерации; в участие представителей так называемой "внесистемной" оппозиции в региональных выборах; в общественный контроль за выборами силами многочисленных наблюдателей; в целом, в возросший общественный запрос на честные выборы.

Реакция на эти изменения органов законодательной и исполнительной власти оказалась по большей части рациональной и в меру позитивной. В итоге прерванный было диалог государства и наиболее активной части общества возобновился, пусть и с переменным успехом. Уполномоченный участвовал в этом диалоге, руководствуясь нормами статьи 11 "своего" Федерального конституционного закона, запрещающей ему заниматься политикой, и статьи 21, позволяющей рассматривать информацию о массовых нарушениях прав человека по собственной инициативе. (Даже единичные случаи ущемления избирательных прав конкретного гражданина с учетом их потенциального воздействия на общие итоги голосования, по мнению Уполномоченного, могут рассматриваться как массовые нарушения прав человека.)

Как известно, по итогам бурных избирательных кампаний 2011 - 2012 годов многие избиратели предпринимали попытки обжаловать результаты подсчета голосов, считая их искаженными. Суды же иски не принимали со стандартной ссылкой на то, что вопрос затрагивает права кандидатов в депутаты, а не избирателей.

Не согласившись с такой двусмысленной интерпретацией закона, сводившей активное избирательное право к опусканию избирательного бюллетеня в урну для голосования, Уполномоченный в декабре 2012 года обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой. В которой он просил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации положения ч.1 ст.259 ГПК РФ и п. 10 ст.75 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав... граждан Российской Федерации" в той части, в которой они ограничивали право избирателей на обжалование влияющего на итоги выборов решения органов государственной власти или местного самоуправления, избирательных комиссий и их должностных лиц.

Конституционный Суд Российской Федерации, согласившись в основном с доводами Уполномоченного, Постановлением от 22.04.2013 г. № 8-П подтвердил право избирателей обжаловать процедуру и результаты подсчета голосов на своих избирательных участках и обязал законодателя уточнить порядок этого обжалования. Не прошло и года как в январе 2014 года соответствующий законопроект (№ 392325-6) был принят Государственной Думой в первом чтении. (См. приложение 2.11.1.)

В отчетном году предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации стала жалоба на неконституционность п. 3.2 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав... граждан Российской Федерации", устанавливавшего бессрочные ограничения на реализацию пассивного избирательного права гражданами, осужденными когда-либо за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Уполномоченный представил Конституционному Суду свое заключение, в частности, указав, что:

Во-первых, запрет баллотироваться в выборный орган налагается на осужденных за любые тяжкие и особо тяжкие преступления, в том числе и никак не связанные с исполнением государственно-властных полномочий. Во-вторых, указанный запрет распространяется только на осужденных к лишению свободы. При этом осужденные за такие же преступления, но не приговоренные к лишению свободы, сохраняют право быть избранными в органы публичной власти, а приговоренные к условному лишению свободы его навсегда теряют. В-третьих, запрет носит бессрочный характер, что по смыслу части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации может считаться допустимым только в случае назначения уголовного наказания в виде пожизненного лишения свободы.

В-четвертых, общепринятая интерпретация понятия "всеобщее избирательное право" предполагает, что лица, в отношении которых вступил в силу приговор за совершение серьезного преступления, по решению суда в качестве дополнительной санкции могут быть лишены пассивного избирательного права только на время действия "главного" приговора (Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад, г. Венеция, 18 - 19 октября 2002 г., г. Страсбург, 30 октября 2002 г.).
Основываясь на приведенных доводах, Уполномоченный пришел к выводу о неоправданности, непропорциональности рассматриваемого ограничения и о его несоответствии принципам всеобщего и равного избирательного права, декларированным в Конституции Российской Федерации.

Согласившись с доводами Уполномоченного, Конституционный Суд Российской Федерации вынес Постановление от 10.10.2013 г. № 20-П, в котором указал, что сроки вводимых федеральным законом ограничений пассивного избирательного права должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных УК РФ. К сожалению, законопроект (№ 368581-6), подготовленный во исполнение упомянутого Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, требовал, как представляется, существенной доработки в целях индивидуализации и дифференциации налагаемых ограничений. В конце декабря отчетного года Уполномоченный направил свое заключение на законопроект Председателю Государственной Думы, подробно обосновав эту позицию. (См. приложение 2.11.2.)

Новые веяния в сфере реализации права избирать и быть избранным в отчетном году сполна проявились на выборах разного уровня, проведенных в единый день голосования 8 сентября и, прежде всего, на внеочередных выборах мэра Москвы.
В ходе московской избирательной кампании первую по-настоящему серьезную проверку прошла введенная Федеральным законом от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ норма, предусматривающая получение кандидатами согласия на свое выдвижение у муниципальных депутатов, составляющих от 5 до 10 процентов от их численности. (В г. Москве кандидату требовалось согласие 6 процентов муниципальных депутатов). Уполномоченному трудно назвать эту проверку успешной. Ведь в целях обеспечения конкуренции на мэрских выборах кандидату от "партии власти" пришлось призвать часть депутатов от этой партии поддержать выдвижение его главного соперника, кандидата от "внесистемной" оппозиции. Сам по себе такой поступок вызывает уважение, однако норма закона, требующая "ручного управления", а без него чреватая устранением из предвыборной гонки одного из ее фаворитов, вряд ли может быть признана рациональной и справедливой.

При этом, конечно, нельзя не отметить, что выборы мэра Москвы прошли в острой конкурентной борьбе, в обстановке повышенного интереса со стороны наиболее активной части избирателей. Этот факт можно только приветствовать, ибо ничто так не дискредитирует демократию, как выборы "советского типа", лишающие избирателей реального выбора.

В день голосования Уполномоченный и сотрудники его аппарата вместе с представителями ГУ МВД России по г. Москве выезжали для проверки сигналов о предполагаемых нарушениях, поступавших с участков для голосования. В итоге каких-либо серьезных происшествий выявлено не было.

В целом, таким образом, по нынешним меркам выборы мэра Москвы оказались едва ли не образцовыми. Тем не менее они не были безупречными.

Два фаворита предвыборной гонки оказались далеко не в равных условиях. Кандидат от "партии власти" действовал в режиме максимального благоприятствования: на него работали все общенациональные и городские телеканалы, его огромный портрет был "безвозмездно" размещен на фасаде одного из популярнейших московских театров, от его имени престарелым жителям города мэрия вручала продуктовые "наборы". Эти и другие приемы не вполне честной конкуренции не остались без внимания избирателей.
Жительница г. Москвы У. обратилась к Уполномоченному с жалобой на то, что ряд публикаций в городских СМИ и на сайте Правительства Москвы содержали, по ее мнению, признаки предвыборной агитации, в соответствии с законом не разрешенной раньше, чем за 28 дней до дня голосования.

Со своей стороны, Уполномоченный в начале июля отчетного года направил полученную жалобу председателю Московской городской избирательной комиссии с просьбой всесторонне рассмотреть ее в порядке, предусмотренном законом.
Из поступившего в конце июля ответа Мосгоризбиркома Уполномоченный узнал, что эти публикации носили не предвыборный агитационный, а информационный характер. Содержательных доводов в поддержку столь убедительного вывода приведено не было. Посчитав полученный ответ немотивированным, Уполномоченный направил обращение в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, попросив разъяснить, на чем именно была основана такая позиция ее нижестоящего органа. ЦИК России переправил это обращение обратно в Мосгоризбирком, позиция которого как раз и побудила Уполномоченного обратиться в вышестоящий орган. В итоге Мосгоризбирком сообщил ему о том, что жалоба У. рассматривалась не в порядке законодательства об обращениях, а в соответствии с КоАП РФ. Член комиссии не нашел в оспариваемых публикациях признаков какого-либо административного правонарушения, о чем и вынес определение. Копию которого ни Уполномоченному, ни самой заявительнице, имевшей право его обжаловать, не предоставили. КоАП РФ действительно прямо не предписывает обязательно направлять заявителю определение по административному материалу, хотя дух закона это, видимо, все же подразумевает.

Путем таких бюрократических манипуляций ЦИК России и Мосгоризбирком, называя вещи своими именами, "волокитили" поступившую жалобу до тех пор, пока она не потеряла актуальности.

В какой мере все эти уловки помешали и в какой помогли "основному" кандидату или его сопернику от "внесистемной" оппозиции, сказать трудно. Так или иначе, изначальное неравенство условий для предвыборной агитации кандидатов в какой-то мере исказили в целом положительное впечатление, которое оставили выборы мэра Москвы.

Итоги единого дня голосования в стране подвел Председатель ЦИК России. Он констатировал, что организация голосования на 46,5 тыс. избирательных участков была на высоком уровне, хотя количество заявлений о нарушениях избирательного законодательства резко возросло. Только из Волгоградской области, например, поступило 58 таких заявлений. Впрочем, если даже при резком увеличении количества заявлений о нарушениях - из целого региона их поступает не больше нескольких десятков, выборы, видимо, следует признать чистыми и честными.

В отчетном году Уполномоченный обратился к руководству МВД России с предложением о начале совместного проекта наблюдения за электоральным процессом (предвыборной кампанией и голосованием) и за действиями сотрудников полиции, по типу уже осуществляющегося на митингах и других публичных мероприятиях. МВД России это предложение поддержало. Во исполнение достигнутой договоренности Уполномоченный разработал и направил в МВД России свои методические рекомендации для сотрудников органов внутренних дел по применению административного законодательства в период подготовки и проведения выборов.

"Обкатку" новый проект прошел в единый день голосования 8 сентября отчетного года во Владимирской, Ивановской, Московской, Ростовской, Смоленской, Ульяновской и Ярославской областях, в городах Великом Новгороде и Москве, в Хабаровском крае и в Республике Башкортостан.

По итогам работы все наблюдатели высоко оценили организацию оперативных штабов при региональных управлениях МВД. (На более низком уровне оперативные штабы не создавались.)
Регистрация сообщений о нарушениях практически повсеместно осуществлялась в рамках установленной процедуры. При этом, правда, такие сообщения не всегда принимались по телефону или дежурившим на избирательном участке сотрудником полиции, что заметно снижало оперативность реагирования на них. В ряде регионов на участках не хватало штатных сотрудников полиции, в связи с чем к дежурству привлекались курсанты учебных заведений МВД и сотрудники ЧОПов, не обладающие для этого ни навыками, ни соответствующими полномочиями.

По мнению Уполномоченного, упущением в организации работы полиции на выборах было и то, что для оформления административных материалов не везде создавались специальные группы. Порой на вызов приезжала обычная следственно-оперативная группа, в лучшем случае временно имевшая в составе участкового или иное лицо, правомочное составлять протокол об административном правонарушении. Это тоже снижало оперативность реагирования на сообщения о нарушениях, предусматривающих административное наказание.

По итогам совместной работы в единый день голосования 8 сентября отчетного года Уполномоченный с удовлетворением отмечает готовность МВД России к диалогу, к деловому восприятию критики и предложений, призванных повысить эффективность работы полиции на таком важном и порой политически чувствительном направлении, как обеспечение закона и порядка на выборах.

Вероятно, в целях более полного обеспечения избирательных прав граждан в отчетном году как на федеральном, так и на региональном уровнях продолжалась активная законотворческая работа. Оценивать ее результаты рано, однако некоторые из планируемых новаций вызывают сомнения. Так, в частности, с весны отчетного года начала все настойчивей муссироваться идея отказа от электронного подсчета голосов с помощью Комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ). При этом указывалось, что их конструктивные особенности не позволяют обработку бюллетеней большого формата, а качество изготовления остается невысоким. Считая эти доводы явно преждевременными, Уполномоченный обратился с запросом к производителю КОИБов. Из полученного в марте отчетного года ответа Генерального директора ЗАО "ОРИОН МЕДИК" следовало, что технические возможности выпускаемой ныне модели КОИБ-2010 позволяют обработку бюллетеней установленной формы, содержащих до 52 позиций для голосования. А адаптация этой модели для обработки бюллетеней с еще большим числом позиций не требует конструктивных доработок. Что же касается качества изготовления КОИБов, то его высокий уровень подтвердил в своем упомянутом выше выступлении Председатель ЦИК России.

Несмотря на это, в августе отчетного года в Государственную Думу был внесен законопроект, предусматривающий полный переход на использование обычных прозрачных урн для голосования и тем самым отказ от КОИБов. По мнению Уполномоченного, такой шаг был бы серьезной ошибкой, хотя бы потому что использование КОИБов позволяет полностью исключить вброс даже двух бюллетеней одновременно. Между тем вброс целых пачек бюллетеней - распространенное нарушение, предотвращать которое пока не научились.

В конце отчетного года, вероятно, по горячим следам выборов мэра Москвы возникли две новые идеи - о переходе от голосования по партийным спискам к голосованию по одномандатным округам и о введения формы голосования против всех кандидатов. Первая идея в январе 2014 года была отражена в законопроекте "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 "Избирательный кодекс города Москвы" и Закон города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 "О Московской городской избирательной комиссии". Вторая - реализована в законопроекте "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)", принятом Государственной Думой в первом чтении в том же месяце.

Обе новые идеи являются "забытыми" старыми: совсем недавно они с успехом применялись в российском законодательстве о выборах. В начале 2000-х годов от них как бы мотивированно отказались. Теперь, видимо, столь же мотивированно хотят восстановить. Со своей стороны Уполномоченный хотел бы подчеркнуть, что столь частые изменения правил любой игры, в том числе и правил проведения выборов, не могут считаться нормальными, даже если они политически не мотивированы.