19. Развитие института уполномоченных по правам человекасубъектах Российской Федерации

В отчетном году уполномоченные по правам человека были назначены еще в семи субъектах Российской Федерации: Владимирской, Вологодской, Мурманской, Новосибирской, Тюменской и Ярославской областях, а также в Республике Бурятия. Таким образом, по состоянию на конец отчетного года государственный правозащитный институт имелся уже в 78 субъектах Российской Федерации. Этот факт не может не вызвать удовлетворения: ведь еще десять лет назад уполномоченные по правам человека работали всего в 27 субъектах Российской Федерации.

В Тамбовской области назначение Уполномоченного состоялось в начале 2014 года. В двух субъектах Российской Федерации: Республике Тыва и в Чукотском автономном округе законы об уполномоченном по правам человека были приняты, соответственно, в 1999 и 2005 годах, однако самих уполномоченных назначить, видимо, забыли. В Магаданской области об институте уполномоченного слыхали, а вопрос о возможности учреждения этой должности собираются "детально проработать" на уровне областного правительства. И наконец, администрация Курганской области заявила о себе как о принципиальном противнике этого института, что выяснилось из переписки Уполномоченного.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", как известно, не требует, но допускает учреждение аналогичной должности в субъектах Российской Федерации. Со своей стороны, Уполномоченный убежден в том, что всем российским и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства должны быть предоставлены равные институциональные возможности для защиты своих прав и свобод на всей территории нашей страны. Там же, где институт уполномоченного по правам человека по каким-то причинам отсутствует, одной из таких возможностей люди оказываются лишены. Руководствуясь этими соображениями, Уполномоченный в октябре отчетного года обратился к Губернатору Курганской области с просьбой все же рассмотреть вопрос об учреждении должности областного уполномоченного по правам человека. Из поступившего ответа Уполномоченный узнал, что, во-первых, сам этот вопрос его совершенно не касается, а во-вторых, права и свободы человека в Курганской области надежно обеспечены и без института уполномоченного по правам человека. С чем Уполномоченный и хотел бы поздравить всех ее жителей.

Как ни парадоксально, подход руководства Курганской области к вопросу об учреждении должности уполномоченного по правам человека выглядит забавной аномалией разве что по форме. По существу же он отражает общее неприятие самой идеи независимого государственного правозащитного института, в большей или меньшей степени присущее руководству многих субъектов Российской Федерации. В единичных теперь уже случаях такое неприятие выражается в прямом отказе от планов создания этого института. Гораздо чаще оно проявляется в попытках урезать его независимость. По причине отсутствия единых федеральных стандартов организации института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации подобные попытки всегда оказываются успешны. Наиболее одиозные примеры применяемых для этого бюрократических "технологий" приводятся ниже.

В июне отчетного года Государственный Совет Республики Коми, приняв ряд поправок к республиканскому закону об уполномоченном по правам человека, лишил его собственного рабочего аппарата. Функции упраздненного аппарата уполномоченного были возложены на некое новое государственное учреждение, обеспечивающее деятельность всех трех имеющихся в республике уполномоченных по правам: человека, ребенка и предпринимателей, и никому из уполномоченных не подчиняющееся. Формально эта новация, конечно, обосновывается необходимостью экономии бюджетных средств. На самом деле она призвана лишить уполномоченного функциональной независимости: в ситуации гипотетического конфликта с каким-либо органом республиканской власти ему придется полагаться только на самого себя. Да и принять на работу нужных именно ему специалистов уполномоченный отныне не сможет. Ничего ни разумного, ни рационального в этой "новации" республиканских законодателей, одним словом, нет. Честнее, наверное, было бы вообще упразднить должность уполномоченного по правам человека. Кстати, после отставки в апреле отчетного года последнего Уполномоченного эта должность в Республике Коми так и остается вакантной.

Описанная "технология" не является уникальной: по состоянию на конец отчетного года уже в 17 субъектах Российской Федерации рабочие аппараты уполномоченного по правам человека были "успешно" упразднены или изначально не предусмотрены.
В этой связи стоит напомнить, что Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" четко оговаривает его право утверждать структуру собственного аппарата и непосредственно руководить его работой. Но, к сожалению, законодателям иных субъектов Российской Федерации этот Федеральный конституционный закон не писан.

Следует отметить, что в отчетном году упразднение аппарата своего Уполномоченного стало не единственным "достижением" законодателей Республики Коми в борьбе за лишение его независимости. Поправки в закон об уполномоченном они вносили в отчетном году дважды: в июне и октябре. В итоге Уполномоченный по правам человека в Республике Коми был включен в "систему исполнительной власти". Срок его работы "привязали" к сроку полномочий главы республики. Заодно лишив права рассматривать жалобы на решения последнего. Если кому-то покажется, что результатом всех этих удивительных "новаций" станет превращение Уполномоченного по правам человека в Республике Коми в послушный "винтик" системы республиканской государственной власти, то это будет ошибкой. Ведь в республиканском законе об уполномоченном четко сказано о том, что он "независим от органов государственной власти". Хотите - верьте, хотите - нет.

Еще одна "типовая" технология ограничения независимости уполномоченного по правам человека - увольнение за "ненадлежащее исполнение своих обязанностей" - в отчетном году прошла вопиюще "успешную" апробацию в Томской области. Там по чьему-то недосмотру на пост уполномоченного по правам человека "пробрался" самостоятельный, увлеченный своей работой, а следовательно, беспокойный и неудобный для областного начальства человек. Пришлось задуматься о его досрочном освобождении от должности. При этом областной закон об уполномоченном, созданный по образцу федерального, допускал такую возможность в строго оговоренных случаях, никак не связанных с оценкой его работы. Ведь уполномоченный, боящийся прогневать начальство, становится послушной игрушкой в его руках. И, как правило, оказывается не в состоянии исполнять свою работу, предполагающую в том числе и критику органов государственной власти и их должностных лиц.

В итоге в декабре 2012 года законодатели Томской области наскоро приняли поправки в областной закон об уполномоченном, предусмотрев возможность его увольнения за "ненадлежащее исполнение полномочий". В апреле отчетного года областная Дума создала депутатскую "комиссию" для "расследования" деятельности своего уполномоченного. Какими критериями оценки деятельности уполномоченного "комиссия" руководствовалась, какой период этой деятельности оценивала, никто не понял. Состоявшееся тогда же в апреле рассмотрение вопроса в областной Думе походило на партсобрание из советского прошлого: опальному уполномоченному советовали "разоружиться перед партией" и покаяться, а в итоге уволили за "ненадлежащее исполнение полномочий". Попытки федерального Уполномоченного как-то урезонить областных законодателей, разъяснив им недопустимость покушения на независимость своего уполномоченного, были отвергнуты со ссылкой на независимость области от федерального центра. В итоге федеральный Уполномоченный обнародовал свою позицию в специальном Обращении к жителям Томской области, опубликованном на его официальном сайте и в областных газетах. В декабре отчетного года к Обращению федерального Уполномоченного единодушно присоединились его коллеги в субъектах Российской Федерации, участвовавшие в заседании Координационного совета российских уполномоченных по правам человека. (См. приложение 2.19.1.)

В самой же Томской области был назначен новый уполномоченный, которая, помня о судьбе своей предшественницы, будет, наверное, думать не столько о том, как защитить права граждан, сколько о том, как не обидеть кого-то из местного "начальства". А уволенная продолжает добиваться справедливости в местных судах, которые все ее претензии ожидаемо отклоняют, и намерена дойти до Европейского Суда по правам человека.

К сказанному следует добавить, что случаи увольнения не угодивших местному руководству уполномоченных, пусть и менее скандальные, имели место и раньше.

Любопытен в этой связи пример Вологодской области, где в октябре отчетного года Законодательное Собрание приняло поправку в закон об уполномоченном, позволяющую уволить его в связи с выражением "недоверия". Вообще говоря, "недоверие" - такая же сугубо оценочная категория, как "ненадлежащее исполнение полномочий", только еще менее понятная, а значит, чреватая еще большим произволом. По этой причине федеральный Уполномоченный незамедлительно обратился к Губернатору Вологодской области с просьбой рассмотреть вопрос об исключении упомянутой поправки из областного закона об уполномоченном. В своем ответе Губернатор эту просьбу отклонил, указав, что: увольнение уполномоченного по "недоверию" предусматривают законы и других субъектов Российской Федерации; основанием для выражения "недоверия" служат лишь "конкретные действия..., свидетельствующие о... ненадлежащем исполнении..., изложенные в мотивированном предложении..."; а решение о выражении "недоверия" принимается "коллегиально".

Не преминул Губернатор Вологодской области упомянуть и о том, что Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" субъектам Российской Федерации не указ. Со своей стороны, Уполномоченный не готов согласиться с доводами Губернатора Вологодской области и считает поэтому необходимым заявить следующее.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", являющийся, по сути, модельным для аналогичных законов субъектов Российской Федерации, предусматривает исчерпывающий перечень объективных оснований для досрочного освобождения государственного правозащитника от должности. К ним, как известно, относятся: вступление в отношении него в силу обвинительного приговора; его неспособность по состоянию здоровья в течение долгого времени исполнять свои обязанности; подача им заявления о сложении полномочий; нарушение запрета заниматься деятельностью, несовместимой с должностью. Невозможность увольнения уполномоченного по правам человека по любым другим основаниям является ключевой гарантией его независимости.

Так, как представляется, должно быть в идеале. На практике же все получается по-другому. В последние годы "нормы", позволяющие уволить уполномоченного по правам человека в связи с субъективной оценкой его работы, "тихой сапой" пробрались в соответствующих законы уже 20 субъектов Российской Федерации. Уполномоченный считает необходимым положить конец процессу размывания основ нормального функционирования государственного правозащитного института в регионах нашей страны.
Все сказанное выше свидетельствует о том, что в условиях появления уполномоченных по правам человека практически во всех субъектах Российской Федерации отсутствие единого федерального законодательства, устанавливающего общие принципы организации этого все еще нового для нашей страны института, все ощутимее мешает их работе. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 10.10.2012 г. № Пр-2653 для подготовки проекта соответствующего федерального закона была создана специальная рабочая группа. К сожалению, по состоянию на конец отчетного года каких-либо результатов ее усилия не принесли.

Перефразируя известное изречение, можно сказать, что становление института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации - дело рук самих уполномоченных. Как известно, ныне на этот пост назначаются люди разных профессий и сфер деятельности, от врачей до генералов МВД и ФСИН. Проблема, однако, не в том, чем они занимались прежде, а в том, готовы ли они стать правозащитниками, иными словами, смогут ли отказаться от априорного восприятия любых жалоб на действия государственных органов как недопустимых "нападок" на само государство. Такое восприятие присуще многим "государевым людям", но совершенно противопоказано правозащитникам, пусть даже и государственным. Они ведь в соответствии со своим законом призваны защищать граждан от государства, а не государство от граждан.

В соответствии с действующим законодательством Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не является директивной инстанцией для своих коллег в регионах страны. Однако как председатель Координационного совета всех российских уполномоченных, как человек, занимающийся одним с ними делом, он, естественно, обращает внимание на огрехи в их работе. (А они, в свою очередь, не могут, наверное, не замечать недостатков в его собственной работе.)

В июне отчетного года Уполномоченный по правам человека в одном из субъектов Российской Федерации обратился в областное Следственное управление СК РФ с официальным заявлением о возбуждении уголовного дела в отношении известного правозащитника, нелицеприятно отозвавшегося о законотворческой деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Как "гражданин России, избиратель и правозащитник" указанный Уполномоченный выступил за "гуманность оценок критики работы представителей власти", предложив привлечь правозащитника к ответственности по ст. 319 УК РФ (оскорбление представителя власти). Самого же "распоясавшегося" правозащитника, к слову сказать, члена Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, бдительный Уполномоченный охарактеризовал как "заурядное лицо", страдающее "манией недосягаемого превосходства над всеми". Искреннее удивление в этой странной истории вызывает не столько косноязычие государственного "правозащитника", сколько то, что он не знаком с конституционной нормой, гарантирующей каждому из нас свободу мысли и слова. Зато придумал отдельное "конституционное право должностных лиц на охрану достоинства личности".

Главная же проблема, естественно, в том, что Уполномоченный по правам человека, выйдя за рамки своей должностной компетенции, вознамерился защитить государство от граждан. Что не просто нелепо, но и недопустимо.

В самом конце отчетного года уже в другом субъекте Российской Федерации неожиданно возник конфликт между региональными властями и функционирующим на их территории подразделением федерального органа исполнительной власти - МВД России. Такое, надо сказать, порой случается. Необычным, однако, было активное подключение к "разруливанию" этого конфликта регионального Уполномоченного по правам человека. Правда, в отличие от "героя" предыдущей истории он попытался выступить в защиту не государства от граждан, а одного органа власти от другого. Стремление по-человечески понятное, возможно, обоснованное, но не имеющее ни прямого, ни косвенного отношения к мандату Уполномоченного по правам человека.

10 декабря отчетного года, в День прав человека, отмечаемый с 1950 года в очередную годовщину принятия Всеобщей Декларации прав человека, Президент Российской Федерации встретился с группой российских уполномоченных по правам человека и видных правозащитников. В ходе состоявшейся беседы были подчеркнуты принципы, на которых должна строиться правозащитная деятельность по государственной и по общественной линии: независимость, беспристрастность, принципиальность и высокое чувство ответственности перед гражданами. В строгом следовании этим принципам залог успешного развития института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

. . .